RACJONALIZACJA GOSPODARKI ODPADAMI KOMUNALNYMI W POLSCE

Zadaniem niniejszej publikacji jest edukacyjno-informacyjne oddziaływanie na decydentów polityki odpadowej oraz jej administratorów, by zmieniali ją w racjonalnym kierunku, przynoszącym efekty ekologiczne w postaci zmniejszenia uciążliwości gospodarki odpadami komunalnymi dla środowiska oraz zwiększenie wzrostu tzw. recyklingu materiałowego (produkcja nawozów naturalnych i surowców wtórnych z odpadów komunalnych). Zatem w publikacji autorzy rekomendują różnorodne rozwiązania, które zastosowane w bieżącej i strategicznej polityce odpadowej mogą dać efekt synergii i pożądane rezultaty ekologiczne, takie jak: redukcja szarej strefy gospodarowania odpadami komunalnymi, zmniejszenie ilości legalnie składowanych i spalanych odpadów komunalnych, a także przetwarzanie na większą skalę odpadów na nawozy organiczne czy surowce wtórne, co zmniejszy zużycie surowców pierwotnych. Zapraszam do lektury.

Pierwsze badania na temat racjonalizacji gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce przeprowadził w 2012 r. zespół Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie w składzie Z. Grzymała, G. Maśloch, M. Goleń oraz E. Górnicki, których wyniki zostały opublikowane w 2013 r. w formie poradnika na temat wdrażania reformy gospodarowania odpadami komunalnymi (Grzymała Z., Maśloch G., Goleń M., Górnicki E. (red.) (2013). Racjonalizacja gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce w świetle zmian ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Warszawa: Oficyna Wydawnicza SGH). Od tego czasu w sferze prawnej, organizacyjnej i finansowej branży odpadowej nastąpiły duże zmiany, część ich jest jeszcze w toku, a dalsze są planowane na szczeblu nie tylko krajowym, lecz także unijnym. Dlatego pojawiła się koncepcja - inspirowana m.in. przez czytelników wymienionego poradnika - stworzenia nowego, znacznie poszerzonego, aktualnego dzieła poświęconego tematyce gospodarki odpadami. Do współpracy zaproszono nie tylko naukowców SGH zajmujących się tematyką gospodarowania odpadami komunalnymi, lecz także uznanych ekspertów branży w zakresie prawa, organizacji i finansowania gospodarki odpadami z kraju i zagranicy. Celem jest bowiem stworzenie kompendium wiedzy umożliwiającej polskiej administracji publicznej dostosowanie prowadzonej polityki w zakresie odpadów komunalnych do obowiązujących i planowanych do wprowadzenia reguł, które są ukierunkowane na transformację gospodarki Unii Europejskiej z modelu linearnego na model o obiegu zamkniętym.

Niniejsza publikacja ma za zadanie edukacyjno-informacyjne oddziaływanie na decydentów polityki odpadowej oraz jej administratorów, by zmieniali ją w pożądanym, racjonalnym kierunku, przynoszącym zakładane efekty ekologiczne w postaci zmniejszenia uciążliwości gospodarki odpadami komunalnymi dla środowiska oraz zwiększenie jej efektów środowiskowych w postaci wzrostu tzw. recyklingu materiałowego (produkcja nawozów naturalnych i surowców wtórnych z odpadów komunalnych). Zatem w publikacji autorzy przedstawiają różnorodne rekomendacje zagadnień ekonomicznych, finansowych, prawnych i organizacyjnych, które zastosowane w bieżącej i strategicznej polityce odpadowej mogą dać efekt synergii i przyczynić się do osiągania wysokich efektów ekologicznych w ramach dostępnych nakładów finansowych na gospodarowanie odpadami komunalnymi, którymi mogą być: redukcja szarej strefy gospodarowania odpadami komunalnymi (nielegalne składowanie i spalanie), redukcja ilości legalnie składowanych i spalanych odpadów komunalnych czy zwiększenie udziału odpadów przetwarzanych na takie produkty, jak nawozy organiczne czy surowce wtórne, co wpłynie na zmniejszenie zużycia surowców pierwotnych.

Praca składa się z dwunastu rozdziałów. Opracowanie otwiera rozdział poświęcony ogólnej koncepcji gospodarki o obiegu zamkniętym. W pierwszej jego części przedstawiono, na czym polega koncepcja takiej gospodarki, jej genezę oraz korzyści środowiskowe, w drugiej - politykę Unii Europejskiej w zakresie transformacji jej gospodarki, w trzeciej zaś - polskie źródła wiedzy o gospodarce o obiegu zamkniętym. W rozdziale drugim autor ocenił stabilność systemu prawa regulującego branżę gospodarowania odpadami komunalnymi.

Rozdziały trzeci, czwarty i piąty skupiają się na finansowych i ekonomicznych aspektach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rozdział trzeci jest poświęcony zagadnieniom ogólnym, jak podstawy kształtowania opłat, ich modele i stawki. Autor porusza w nim również problem bilansowania finansowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach i ich związkach. W rozdziale czwartym omówiono maksymalne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Są w nim przedstawione wnioski z badań przeprowadzonych przez autorów w 2014 r. dla Ministerstwa Środowiska w związku z koniecznością realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazującego ustawodawcy wyznaczenie górnych granic stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto podjęto w nim zagadnienie gospodarowania odpadami w kontekście koncepcji ekomiast. W rozdziale piątym przedstawiono wyniki badań empirycznych nad ekonomiką systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz problem ekonomiczny tzw. sprawiedliwości opłat pod hasłem subwencjonowania skrośnego kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi.

Kolejne trzy rozdziały (szósty, siódmy i ósmy) skupiają się na aspektach związanych ze współpracą podmiotów zajmujących się gospodarowaniem odpadami komunalnymi. W rozdziale szóstym przedstawiono prawne aspekty międzygminnej współpracy podczas realizacji zadań. Rozdział siódmy jest poświęcony zagadnieniom współpracy między gminą a przedsiębiorstwem realizującym usługi odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Ostatni rozdział w tym bloku (ósmy) koncentruje się na zagadnieniach partnerstwa publiczno-prywatnego, które może znaleźć zastosowanie w omawianej branży.

W kolejnych trzech rozdziałach (dziewiątym, dziesiątym i jedenastym) został przedstawiony problem "napędzający" w ostatnich latach debatę publiczną o odpadach komunalnych, mianowicie zagadnienie zamówień publicznych typu in-house. W rozdziale dziewiątym autor omówił ogólne zagadnienia prawne związane z tematem rekomunalizacji, coraz częściej poruszanym w debacie publicznej w Europie Zachodniej. Aspekty organizacyjne i zarządcze gospodarki odpadami m.in. w kontekście zamówień typu in-huose stanowią treść rozdziału dziesiątego. W rozdziale jedenastym natomiast szczegółowo omówiono istniejący stan i genezę prawa krajowego dotyczącego zamówień publicznych typu in-house.

W rozdziale ostatnim (dwunastym) przedstawiono autorski model gospodarowania odpadami komunalnymi, który spełnia w warunkach polskich kryteria gospodarki o obiegu zamkniętym, stanowiąc w ten sposób klamrę kompozycyjną razem z rozdziałem pierwszym.

Publikacja ma charakter interdyscyplinarny. Zagadnienia prawne, ekonomiczne, finansowe i organizacyjne zostały w niej połączone tak, by stanowiły zestaw wiedzy pomocnej w prowadzeniu polityki gospodarowania odpadami komunalnymi, a także w bieżącym administrowaniu systemem. Autorzy mają nadzieję, iż niniejsze opracowanie przyczyni się do rozwoju branży i poprawi skuteczność jej funkcjonowania.

Wprowadzenie (Marek Goleń)

Informacje o autorach

1. Unia Europejska ku gospodarce o obiegu zamkniętym - skutki dla Polski (Piotr Barczak, Łukasz Holec, Tomasz Wojciechowski)

Wprowadzenie

1.1. Wprowadzenie do gospodarki o obiegu zamkniętym (Łukasz Holec)

1.1.1. Biomimikra jako źródło inspiracji

1.1.2. Funkcjonujący model gospodarki

1.1.3. Przyczyny powstania idei gospodarki o obiegu zamkniętym

1.1.4. Koncepcja gospodarki o obiegu zamkniętym

1.1.5. Zyski z wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym

1.2. Circular economy w polityce Unii Europejskiej (Piotr Barczak)

1.2.1. Kształtowanie się polityki unijnej - obecny stan procesów legislacyjnych

1.2.2. Priorytety circular economy

1.2.3. Zero Odpadów dla Europy

1.2.4. Inne inicjatywy zawarte w planie działań w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym

1.3. Gospodarka o obiegu zamkniętym w Polsce (Tomasz Wojciechowski)

1.3.1. Wiedza o gospodarce o obiegu zamkniętym

1.3.2. Dokumenty oficjalne i naukowe

1.3.3. Sympozja i konferencje

1.3.4. Pozostałe raporty i opracowania

1.3.5. Stanowisko rządu wobec konceptu gospodarki o obiegu zamkniętym

1.3.6. Czy polski biznes chce gospodarki o obiegu zamkniętym

Podsumowanie

Bibliografia

2. Ocena stabilności systemu prawnego regulującego system gospodarowania odpadami komunalnymi (Mariusz A. Grunt)

2.1. Rozproszenie regulacji prawnych

2.2. Dysfunkcje systemu kontrolnego

2.3. Dysfunkcje systemu sprawozdawczego

Podsumowanie

Bibliografia

3. Koszty i opłaty systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach (Edwin Górnicki)

Wprowadzenie

3.1. Podstawy kształtowania lokalnych taryf opłat

3.1.1. Neutralność budżetowa

3.1.2. Unijne cele i krajowe możliwości gospodarki odpadami

3.2. Modele opłat

3.2.1. Dylematy samofinansowania

3.2.2. Możliwości wyboru modelu opłaty

3.2.3. Optymalizacja opłat

3.3. Stawki opłat

3.3.1. Optymalizacja stawki opłat

3.3.2. Wpływ modelu opłat i stawek opłat na bilans gospodarki odpadami komunalnymi

3.4. Deficyt gospodarki odpadami w gminach i celowych związkach gmin

3.4.1. Niezamierzona dychotomia

3.4.2. Deficyt budżetowy a bilans gospodarki odpadami

Podsumowanie

Bibliografia

4. Maksymalne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Zbigniew Grzymała)

Wprowadzenie

4.1. Stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi

4.1.1. Geneza ustalenia maksymalnych i minimalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi

4.1.2. Uniwersalny próg akceptowalności społecznej

4.1.3. Obowiązujące stawki opłat

4.2. Metody zagospodarowania odpadów w systemie zintegrowanym

Podsumowanie

Bibliografia

5. Ekonomika systemu gospodarowania odpadami komunalnymi - wyniki badań empirycznych (Marek Goleń)

Wprowadzenie

5.1. Stosowane wysokości i metody naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi

5.1.1. Stosowane metody naliczania opłat w gminach

5.1.2. Wysokość opłat wg niektórych metod naliczania

5.2. Koszty funkcjonowania systemu gminnego władztwa nad odpadami komunalnymi

5.2.1. Koszty odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych

5.2.2. Prowadzenie punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych

5.2.3. Koszty administracyjne

5.3. Subwencjonowanie skrośne kosztów funkcjonowania systemu

5.3.1. Zakres problemu

5.3.2. Opłaty niezadeklarowane

5.3.3. Opłaty nieściągnięte

5.3.4. Nieproporcjonalność opłat do wygenerowanych kosztów

5.3.5. Grupy taryfowe

5.3.6. Koszty inwestycyjne

Podsumowanie

Bibliografia

6. Międzygminna współpraca przy realizacji zadań gospodarowania odpadami komunalnymi (Andrzej K. Gawłowski, Aneta Mielcarek)

Wprowadzenie

6.1. Podstawy prawne współdziałania samorządów lokalnych

6.1.1. Pojęcia "międzygminna" i "współpraca" w odniesieniu do definicji legalnych i słownikowych

6.1.2. Podstawy prawne, w tym formy współpracy (związek, stowarzyszenie, porozumienie)

6.1.3. Płaszczyzny współpracy międzygminnej - ekonomiczna, prawna, polityczna, wizerunkowa

6.1.4. Ustawa o samorządzie gminnym

6.1.5. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

6.2. Rejestr związków międzygminnych

6.2.1. Zróżnicowanie zakresów działania związków

6.2.2. Związki zajmujące się gospodarką odpadami

6.2.3. Przykładowe statuty - zróżnicowanie rozwiązań

6.3. Reprezentacja samorządów i przedsiębiorstw komunalnych - wpływ na rozwiązania systemowe w sferze gospodarki odpadami

6.4. Skuteczność przyjętych rozwiązań systemowych

6.4.1. Nadzór nad stanowieniem lokalnych rozwiązań prawnych

6.4.2. Regulacje statutowe - ingerencja nadzoru wojewody

Podsumowanie

Bibliografia

7. Aspekty współpracy między gminą a przedsiębiorstwem komunalnym w tworzeniu zintegrowanego systemu gospodarki odpadami (Magdalena Dziczek, Tomasz Uciński)

7.1. Realizacja zadania własnego gminy w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych

7.2. Strategie rozwoju systemu gospodarki odpadami

7.3. Wpływ samorządu na kreację wewnętrznych strategii rozwoju spółek komunalnych

7.4. Ekonomika przedsiębiorstw komunalnych zajmujących się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych

7.4.1. Ekonomika przedsiębiorstw komunalnych w polskim systemie prawnym

7.4.2. Ekonomika sektora gospodarki odpadami komunalnymi

7.5. Uwarunkowania prawne i społeczne w kreowaniu systemu gospodarki odpadami na terenie gminy

Podsumowanie

Bibliografia

8. Partnerstwo publiczno-prywatne w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi (Agnieszka Cenkier)

Wprowadzenie

8.1. Gospodarowanie odpadami komunalnymi - obowiązek samorządu terytorialnego

8.2. Gospodarowanie odpadami komunalnymi we współpracy z podmiotami prywatnymi - ujęcie teoretyczne

8.3. Praktyczne uwarunkowania partnerstwa publiczno-prywatnego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi

Podsumowanie

Bibliografia

9. Zagadnienia prawne rekomunalizacji gospodarki odpadami

(Marcin Krzymuski)

Wprowadzenie

9.1. Reforma prawa zamówień publicznych jako tło dyskusji

9.2. Pojęcie i przyczyny rekomunalizacji

9.2.1. Aparat pojęciowy

9.2.2. Typologia rekomunalizacji

9.2.3. Przyczyny rekomunalizacji

9.2.4. Obszary rekomunalizacji

9.3. Prawne aspekty rekomunalizacji

9.3.1. Prawo europejskie

9.3.2. Prawo krajowe

9.4. Wpływ umowy CETA na tendencje rekomunalizacyjne

9.4.1. CETA a realizacja zadań publicznych przez samorządy

9.4.2. Wyłączenia

9.4.3. Konkluzja

Podsumowanie

Bibliografia

10. Aspekty organizacyjne i zarządcze w kreowaniu systemu gospodarki odpadami (Magdalena Dziczek)

10.1. Zarządzanie w sektorze publicznym

10.2. Podstawowe cele gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami, oraz sposoby ich realizacji

10.3. Realizacja zadania własnego w modelu in-house i outsorcingu usług publicznych

10.4. In-house w modelu monopolu naturalnego

Bibliografia

11. Zamówienia publiczne typu in-house w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych (Maciej Kiełbus)

Wprowadzenie

11.1. Wprowadzenie "rewolucji śmieciowej"

11.2. Wątpliwości natury konstytucyjnej

11.3. Nowe regulacje unijne

11.4. Zamówienia in-house w nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych

Podsumowanie

Bibliografia

12. Model gospodarowania odpadami komunalnymi dla Polski w kontekście wyzwań gospodarki o obiegu zamkniętym (Marek Goleń)

Wprowadzenie

12.1. Gospodarka o obiegu zamkniętym

12.1.1. Plany transformacji gospodarki Unii Europejskiej

12.1.2. Odpady komunalne w Polsce na tle pozostałych państw Unii Europejskiej

12.2. Bariery wprowadzenia gospodarki o obiegu zamkniętym w polskiej gospodarce odpadami komunalnymi

12.2.1. Społeczna dyscyplina segregacji odpadów komunalnych

12.2.2. Model zbierania odpadów komunalnych

12.2.3. Infrastruktura zagospodarowania odpadów komunalnych

12.3. Podstawy modelu zbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych - studia przypadków

12.3.1. Doświadczenia EkoMaz Sp. z o.o. z Płocka

12.3.2. Doświadczenia KPWiK z Nakła nad Notecią

12.3.3. System śledzenia strumienia odpadów komunalnych z Kielc

12.3.4. Gospodarowanie odpadami kuchennymi w Szwecji

12.4. Rekomendowany model organizacji i finansowania gospodarki odpadami komunalnymi

12.4.1. Model selektywnego zbierania jako funkcja metod zagospodarowania

12.4.2. Opłaty

12.4.3. System obiegu informacji

12.4.4. Program pilotażowy

Bibliografia

Podsumowanie (Marek Goleń)

Spis rysunków

Spis tabel

Spis zdjęć

Załącznik 1. Koszty i efekty segregacji oraz odbierania odpadów komunalnych w gminach o znanych kosztach odbierania odpadów (Marek Goleń)

Załącznik 2. Regulamin organizacyjny Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Świnoujściu