"Stałem któregoś dnia na Bahnhof am Zoo w Berlinie (...) ogarnięty tempem życia wielkiego miasta. Koło mnie śmigały auta, autobusy i tramwaje. Ponad moją głową przesuwały się pociągi dalekobieżne i miejska kolej napowietrzna. (...) A pod nogami, w tunelu huczała kolej podziemna. (...) Co chwila otwory łączące rozmaite poziomy stacji wyrzucały nowe tłumy ludzi, nowe fale powietrza.
W owej chwili wyobraziłem sobie przekrój nowoczesnego miasta z jego różnorodnymi płaszczyznami różnokierunkowych ruchów (...) i zrozumiałem, że ów symultanizm - jednoczesność różnogatunkowych zjawisk - jest znakiem czasu, w którym żyjemy. Człowiek, który odnalazł symultanizm gdzieś w sercu wielkiego miasta nie umie już po prostu myśleć inaczej i dlatego wszędzie szuka symultanizmu".
Szymon Syrkus, Tempo architektury, 1930
W XXI w. w gospodarce i życiu społecznym zmiany zachodzą niezwykle szybko. Pojawiły się wyzwania, których znaczenie jeszcze na przełomie wieków umniejszano czy relatywizowano - napięcia społeczne wynikające z nierówności ekonomicznych, zmiany klimatu, a w ostatnim okresie także powrót zagrożeń związanych z chorobami zakaźnymi. Po okresie pozornej równowagi, który poprzedził kryzys gospodarczy w pierwszej dekadzie XXI w. obecnie widać wyraźną potrzebę wprowadzenia nowych rozwiązań gospodarczych i instytucjonalnych. W tym kontekście niezwykle ważne są podmioty i organizacje, które mają 0 odgrywać w tym procesie wiodącą rolę. Podstawową dychotomię tworzy sektor publiczny (państwo) i prywatny (przedsiębiorcy), czy rynek i państwo opiekuńcze. Jednak rzeczywistość gospodarcza jest znacznie bardziej złożona, zarówno jeśli chodzi o interesariuszy, jak i rodzaje dóbr, które mają zaspokoić potrzeby odbiorców czy konsumentów. Bez uwzględnienia złożoności tych procesów nie można sobie wyobrazić efektywnych sposobów radzenia sobie z nowymi kryzysami. Problem ten jest szczególnie widoczny w miastach. Miasta, zwłaszcza duże, mają dla gospodarek i społeczeństw kluczowe znaczenie ze względu na potencjał do innowacji gospodarczych i społecznych. Są motorem światowego rozwoju gospodarczego, ośrodkami innowacji technicznych, produkcji przemysłowej, centrów rządowych i finansowych. Procent całkowitego PKB wytworzonego w obszarach metropolitalnych (miastach większych niż 500 tysięcy mieszkańców) przewyższa udział tam zatrudnionych. Również odsetek miejsc pracy jest wyższy niż udział mieszkańców metropolii w ogólnej liczbie ludności kraju. Różnica między PKB na mieszkańca wnoszonym przez obszar metropolitalny i resztę gospodarki wynosi około 35% dla krajów OECD, osiągając prawie 40% w Europie i prawie 50% w obu Amerykach. Globalnie miasta wytwarzają 85% całkowitego PKB2. Wynika to z wysokiej wydajności firm zlokalizowanych w obszarach metropolitalnych, zróżnicowania i wyspecjalizowania rynków pracy, efektów synergii wynikających z gęstości i bliskości (klastry, możliwości badawcze i edukacyjne). Przyciąganie mieszkańców i inwestorów przez wysoką jakość życia miejskiego jest w ostatnich kilkudziesięciu latach również postrzegane jako ważny czynnik zarówno dla przedsiębiorstw, jak i wykwalifikowanych specjalistów, podsycający konkurencję pomiędzy miastami.
Podstawowymi zagadnieniami niniejszej publikacji są wyzwania związane z rozwojem i przekształceniami miast. Pierwsze miasta powstały około 10 tysięcy lat temu i przez wiele wieków, mimo zmian przestrzennych i funkcjonalnych, jakie w nich zachodziły, miały dwa trwałe elementy - wyraźne granice i czytelne centrum. Nie były to tylko elementy przestrzenne, ale wyraz ich społecznego i ekonomicznego sposobu funkcjonowania. Granice, czyli często mury miast, miały znaczenie ze względu na bezpieczeństwo. Wyznaczały też obszar, na którym obowiązywały określone prawa, obowiązki i przywileje. Przekroczenie tych granic miało aspekt fizyczny oraz niematerialny. Wejście do miasta oznaczało poddanie się obowiązującym w nim zasadom - dotyczącym wykonywania określonych prac, handlu konkretnymi dobrami, posłuszeństwa wobec lokalnej władzy, a także dozwolonego miejsca zamieszkania, sposobu ubierania się i zachowania. Z kolei opuszczenie miasta mogło być wykluczeniem ze społeczności i obowiązujących w niej przywilejów, mogło wiązać się z pozbawieniem własności i zakazem powrotu.
Centrum miasta było powiązane z obowiązującym systemem władzy i wartości. Nawet obcy, poprzez formę i lokalizacje budynków, mógł dość szybko zorientować się, kto jest władny podejmować decyzje, na ile są one skoncentrowane w osobie władcy lub w grupie najbardziej wpływowych mieszkańców, jakie są obyczaje czy rygory religijne. Place miejskie, rynki, ratusze, pałace, siedziby gildii, świątynie, ołtarze, pomniki czy kościoły w języku architektury i urbanistyki wyrażały zasady polityczne, gospodarcze i obyczajowe.
W końcu XX w. w Europie i w wielu krajach rozwiniętych miasta funkcjonowały już zupełnie inaczej. Na ogół (zwłaszcza w Europie) mają one nadal swoje wykształcone wcześniej układy przestrzenne i historyczne centra, zabytkowe świątynie, pomniki i siedziby władzy, które zresztą w ciągu wieków miały wielu właścicieli i różne znaczenie symboliczne.
Jednak urbanizacja, wzrost zamożności i poziomu życia, odmienne sposoby prowadzenia wojny zmieniły kształt miast. Wyraźne granice stały się zbędne, zarówno ze względów administracyjnych, jak i obronnych. Wokół założeń historycznych powstały nowe dzielnice, wokół powiększonych miast rozrastały się z kolei otaczające je gminy. Zmniejszyło się też znaczenie gospodarcze lokalnie stanowionego prawa. Tkanka miast w postaci jednorodzinnej zabudowy o podmiejskim charakterze zaczęła rozlewać się i zacierać granice pomiędzy obszarami zurbanizowanymi i niezurbanizowanymi.
Historyczne centra miast także straciły na znaczeniu. Zmiana ustrojowa, jaka zaszła w XX w., wzrost roli administracji lokalnej, laicyzacja państwa, duże znaczenie instytucji nauki i kultury, a także zmiana struktury miejsc pracy i handlu spowodowały, że bardzo rzadko dawne centra grają w miastach taką rolę, jaką spełniały 1000, 500 czy nawet 200 lat temu. Miasta stały się też zbyt duże, aby jedno centrum mogło zachować dawne znaczenie. Zmiana sposobów komunikacji i stylu życia oraz mobilność także przyczyniły się do dewaluacji dawnych centrów. Nastąpiło wiele zjawisk decentralizacji i dekoncentracji, wzrosła rola działań oddolnych. Obecnie ponad połowa ludności na Ziemi żyje w miastach. Oczekuje się, że odsetek ten wzrośnie do 68% w 2050 r.5 Obecnie tylko Afryka pozostaje poniżej średniej globalnej, z 43% mieszkańców miast, ale z szybkim wzrostem liczby ludności i silnymi procesami urbanizacji. Rozpatrywanie osobno cech urbanistycznych czy architektonicznych miasta, jego gospodarki i jego form społecznych i instytucjonalnych jest potrzebne i uzasadnione w wielu przypadkach, ale w rzeczywistości tworzą one jedną, nierozerwalnie splecioną rzeczywistość, gdzie to co materialne i niematerialne wpływa na siebie nawzajem i nawzajem się kształtuje. Transformacja gospodarki i instytucji, która wydaje się niezbędna w obliczu obecnych wyzwań, będzie zachodzić przede wszystkim w miastach. W ostatnich latach coraz wyraźniej widać wzrost nierówności społeczno-ekonomicznych, który rozpoczął się jeszcze w latach osiemdziesiątych XX w. Od tego czasu nierówności dochodowe wzrosły radykalnie w Ameryce Północnej i Azji i utrzymują skrajnie wysoki poziom na Bliskim Wschodzie, w Afryce subsaharyjskiej i w Brazylii. Uboższa połowa ludności odnotowała pewien wzrost dochodów w tym okresie, łącznie wyniosły one jednak tyle, ile dochody najbogatszego 1% mieszkańców świata. Najniższy lub zerowy wzrost dochodów odnotowały średnio i mało zarabiające grupy mieszkańców Ameryki Północnej i Europy.
Dlatego też, pomimo że nierówności dochodowe w Europie wciąż należą do najniższych na świecie, trudno uznać, że sposób funkcjonowania europejskiej gospodarki może zostać utrzymany bez zasadniczych zmian. Kilka krajów UE doświadczyło ujemnego wzrostu dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych ogółem (np. w 2013 r.: Austria, Belgia, Czechy, Grecja, Irlandia, Słowenia, Wielka Brytania), który w niektórych przypadkach był szczególnie wysoki (Grecja 8,4%, ale także Włochy 5,7% w 2012 r., Portugalia 5,6% w 2011 r.). Problem ten powoduje również zmniejszenie poziomu oszczędności netto gospodarstw domowych i ich udziału w dochodzie rozporządzalnym gospodarstw domowych. Akceptacja dla nierówności społecznych jest w Europie niższa niż w innych częściach świata, a oczekiwania wobec sektora publicznego - wyższe. Związane z tym demonstracje i zamieszki w krajach UE przypominają te w Ameryce Południowej, w Azji i na Bliskim Wschodzie. Miasta, a zwłaszcza obszary metropolitalne, z jednej strony oferują największe szanse na rynku pracy i najwyższe dochody, z drugiej strony są jednak również obszarami większych nierówności niż pozostałe części kraju10. Jak twierdzą niektórzy autorzy, po kryzysie w latach 2007-2008 w miastach powtarzają się problemy i wyzwania lat osiemdziesiątych XX w., wzmacniane przez ogólne osłabienie roli państwa i problemy demokracji11. W okresie narastających napięć i niepewności to w miastach trzeba znaleźć rozwiązania, które pozwolą realizować cele stawiane sobie po II wojnie światowej i w 1989 r. - powszechnego dobrobytu, sprawiedliwości społecznej, dostępu do dóbr o szczególnym znaczeniu społecznym. Obecnie należy do nich dołączyć palące potrzeby ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i dostosowania do zmian klimatycznych. Rozwiązania te, jeśli powstaną, to właśnie w miastach - nie tylko dlatego, że są one miejscami koncentracji wiedzy, ośrodków badawczo-rozwojowych, kapitału oraz centrów decyzyjnych i zarządczych sektora prywatnego i publicznego. Jest to związane z samymi miastami jako miejscami eksperymentu, laboratoriami rozwiązań gospodarczych, społecznych, przestrzennych i środowiskowych. Charakter dużych miast pozwala lepiej zrozumieć zjawiska społeczno-gospodarcze w ich złożoności, bez upraszczania ich do modeli, które nie odzwierciedlają ani rzeczywistych wyzwań, ani możliwych rozwiązań.
Zdaniem autorki szczególną rolę w kształtowaniu nowych rozwiązań instytucjonalnych, gospodarczych i przestrzennych mogą odegrać systemy policentryczne. Książka została poświęcona zagadnieniom policentryczności, przede wszystkim na poziomie miast, oraz czynnikom ich ewolucji. Obejmuje przegląd aspektów dotyczących roli sektora publicznego i prywatnego, działań planowanych oraz spontanicznego kształtowania się układów policentrycznych w mieście. Zagadnienia te zostały zilustrowane poprzez studium przypadku Warszawy oraz unikalnego programu, zainicjowanego w 2015 r., dla którego trudno znaleźć odpowiednik w Polsce czy zagranicą. Program Warszawskich Centrów Lokalnych (WCL) ma aspekty ekonomiczne, społeczne i przestrzenne oraz potencjał do angażowania wielu interesariuszy. Został zainicjowany w 2015 r. jako wspólne przedsięwzięcie m.st. Warszawy i Oddziału Warszawskiego Stowarzyszenia Architektów Polskich (OW SARP). W 2016 r. rozpoczął się okres pilotażowy. Książka prezentuje doświadczenia płynące z bezpośredniego zaangażowania autorki w tworzenie i realizację pilotażu programu (z ramienia OW SARP) w latach 2015-2017 oraz w badania naukowe nad tym programem (prowadzone od 2017 r. w SGH w Warszawie). Warszawa jest miastem o policentrycznej strukturze przestrzennej. Program stanowi przykład unikalnego projektu badawczo-wdrożeniowego, który miał wzmocnić tę strukturę, ale także wzbogacić ją o aspekty instytucjonalne i zarządcze, m.in. poprzez wsparcie finansowe ze środków publicznych. Analiza programu pozwoliła na ocenę na konkretnym przykładzie zagadnień teoretycznych przedstawionych we wprowadzających rozdziałach książki. Program objął narzędzia przestrzenne, infrastrukturalne, środowiskowe i gospodarcze. Z kolei badania pozwoliły na wypracowanie narzędzi analitycznych, które mogą służyć dalszej realizacji celów programu, zarówno w Warszawie, jak i w innych miastach. O ile nie zaznaczono inaczej, badania, na podstawie których uzyskano prezentowane wnioski, były realizowane przez autorkę. Wnioski te zostały w większości sformułowane w 2018 i 2019 r. w oparciu o stan centrów lokalnych oraz wiedzę w zakresie omawianych zagadnień teoretycznych w tym okresie. W 2020 r. zostały uzupełnione o nowe zagadnienia związane przede wszystkim z sytuacją zdrowotną i pandemią COVID-19. Kształtowanie miast jako policentrycznych struktur (przestrzennych) i systemów (instytucjonalnych) jest elementem poszukiwania nowych rozwiązań przekształceń miast w kierunku bardziej zrównoważonych, sprawiedliwych i odpornych na kryzysy czy szoki. Wartość takiego podejścia polega na złożoności zagadnień, które mogą zostać w jego ramach objęte badaniami i wdrożeniami. Łączy ono aspekty społeczno-gospodarcze, przestrzenne i instytucjonalne i umożliwia wzmocnienie ich wzajemnych oddziaływań. Przestrzeń miejska jest odzwierciedleniem sfery publicznej i stosunków gospodarczych w społeczeństwie. Zarówno w historii, jak i obecnie w miastach występują takie zjawiska, jak: znaczne zróżnicowanie warunków mieszkaniowych, nierówny dostęp do usług społecznych i obiektów użyteczności publicznych, polaryzacja społeczna i niesprawiedliwość przestrzenna, stygmatyzacja związana z ?gorszymi dzielnicami", zróżnicowanie lokalizacji przedsiębiorstw i obiektów usług komercyjnych. Rola samorządu terytorialnego i władz lokalnych w kształtowaniu miast sprawiedliwych i odpornych jest bezsprzecznie kluczowa. Władze lokalne mogą posługiwać się szeregiem narzędzi, które służą ożywieniu gospodarczemu, włączeniu społecznemu oraz współpracy. Program centrów lokalnych jest takim właśnie narzędziem. Sektor publiczny jest powołany do interwencji w zakresie gospodarowania dobrami o innym charakterze niż rynkowe, które w mieście odgrywają istotną rolę. Wielokrotnie w książce mowa jest o zjawiskach czy prawidłowościach społeczno-gospodarczych. Termin ten jest używany z rozmysłem, w przekonaniu, że obecnie zjawiska i problemy gospodarcze muszą być analizowane w ścisłym powiązaniu z ich charakterem społecznym oraz instytucjonalnym. Miasta stanowią również dobry przedmiot analiz społeczno-gospodarczych ze względu na swój materialny i trwały charakter. Dzięki temu łatwiej jest uchwycić trwałość oraz zależność od ścieżek rozwoju (pathdependence), która dotyczy całości stosunków społecznych i ekonomicznych. Proponowane nowe modele instytucjonalne i ekonomiczne muszą być dostosowane do wcześniejszych ścieżek rozwoju i nie mogą ignorować istniejących uwarunkowań. Stąd w książce aktualna analiza została zaprezentowana na tle wcześniejszej sytuacji ekonomicznej, politycznej, społecznej i instytucjonalnej. Dotyczy to okresu powojennego gospodarki centralnie planowanej, a następnie okresu transformacji rozpoczętego w 1989 r. Obecnie stoimy również wobec potrzeby kolejnej transformacji, prawdopodobnie wcale nie łatwiejszej niż tamta. W latach dziewięćdziesiątych XX w. wydawało się bowiem, że istnieją sprawdzone, uniwersalne modele rozwoju, które można wdrażać z sukcesem w innych rejonach świata. Dzisiaj cały świat stoi wobec wyzwań, na które nie znaleziono jeszcze właściwej odpowiedzi. Doświadczenie miast, które przeszły proces transformacji i mają w tym zakresie aktualne doświadczenia gospodarcze i instytucjonalne może tym razem posłużyć innym krajom rozwiniętym. Doświadczenie Warszawy może być też szczególnie cenne dla innych dużych miast Europy środkowej i wschodniej. Kluczowe zagadnienia poruszane w książce to skala i wzajemna współzależność różnego rodzaju działań i aktorów działających w miastach. W pierwszym rozdziale poruszone zostały zagadnienia centralizacji i decentralizacji oraz koncentracji i dekoncentracji. Mają one znaczenie z punktu widzenia kumulowania decyzji gospodarczych oraz kapitału w małej grupie decydentów i/lub właścicieli. Taka koncentracja miała miejsce w krajach gospodarki centralnie planowanej, z dominującą władzą państwową. Dziś występuje koncentracja kapitalistyczna, w skali globalnej i pod wpływem nielicznych, ponadnarodowych aktorów na rozwój różnych regionów i miast świata. Rola lokalnych i globalnych interesariuszy i zależności pomiędzy nimi mają wpływ na kształtowanie polityki miast. Globalizacja bywa źródłem szans lub zagrożeń dla przedsiębiorczości lokalnej oraz kształtowania lokalnych warunków życia. W badaniach naukowych coraz częściej podkreśla się znaczenie lokalnych zasobów i rynków, dla których konkurencja globalna miast, skupiona tylko na najbardziej innowacyjnych dziedzinach gospodarki oraz najwyżej wykwalifikowanych specjalistach, ma mniejsze znaczenie. Wzmacnia to potrzebę aktywności zarówno administracji publicznej, jak i wszystkich interesariuszy miejskich, w tym mieszkańców i przedsiębiorców lokalnych. Jest to element decentralizacji, dla której wzmocnienie samorządu terytorialnego jest jednym z niezbędnych etapów.
W tym samym rozdziale zaprezentowano system policentrycznego organizowania lokalnej gospodarki i instytucji. Ma on ogromny potencjał w stosunku do obecnych wyzwań. Jest bardziej elastyczny niż tradycyjne struktury instytucjonalne, zarówno biurokracji publicznej, jak i hierarchii przedsiębiorstwa. Pozwala na włączanie różnorodnych interesariuszy i kształtowanie zasad, które mogą być przez nich ogólnie akceptowane i egzekwowane. Ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia specyficznych dóbr występujących w miastach (ale nie tylko w nich), które należą do obszaru zawodności sektora prywatnego lub publicznego, a czasem obu tych sektorów. Są to dobra kluczowe dla dalszego bezpieczeństwa środowiskowego i gospodarczego, a także dla poprawy poziomu sprawiedliwości społecznej. W ostatniej części pierwszego rozdziału poruszone zostały te właśnie zagadnienia, w przekonaniu, że jasne określenie wartości, a nie tylko efektywności, jest dzisiaj zadaniem kształtowania polityki gospodarczej.
Drugi rozdział prezentuje te ogólne zagadnienia na przykładzie okresu polskiej transformacji rozpoczętej w 1989 r. Porusza kwestię dekoncentracji i decentralizacji jako procesu zmian w kierunku demokracji parlamentarnej oraz gospodarki rynkowej. Wskazano także na obszar, który znalazł się niejako w "martwym polu" podczas transformacji, to znaczy dóbr publicznych oraz zasobów wspólnych. Właśnie te szczególne rodzaje dóbr występujące w miastach oraz instytucjonalne modele ich dostarczania i zarządzania nimi są drugim kluczowym obszarem zagadnień. Są to zasoby wspólne, dobra publiczne, a także negatywne efekty zewnętrzne. Okres polskiej transformacji został zdominowany przez opisywaną przez Elinor Ostrom dychotomię pomiędzy sektorem publicznym a kapitalistycznym sektorem prywatnym. Mimo początkowych prób, nie rozwijano rozwiązań opartych na organizacji oddolnej czy współzarządzaniu. Wielkim osiągnięciem była natomiast reaktywacja samorządu terytorialnego. Pomimo że niektórzy postrzegają go jako emanację instytucji państwa, w swojej genezie, a także często w praktyce, stanowi prawdziwie subsydiarną formę samoorganizacji i współpracy na najbardziej lokalnym poziomie. Ma duży potencjał kształtowania systemów policentrycznych i współpracy międzysektorowej, co zostało wskazane w dalszej części książki. W rozdziale drugim przedstawione zostały także zagadnienia złożoności systemu miejskiego, jego sieciowego charakteru i wzajemnej zależności powiązań. Prezentuje on także aktualnie występujące czynniki zmian, ze względu na to, że miasta podlegają nieustającej ewolucji, która jest po części wynikiem planowania, a po części wynikiem nakładających się na siebie, synergicznych lub przeciwstawnych dążeń wielu interesariuszy.
Trzeci rozdział został poświęcony Warszawie - jej ewolucji przestrzennej, administracyjnej, gospodarczej i społecznej. Wskazano, w jaki sposób ukształtował się po części niespójny charakter miasta, który następnie nabrał charakteru policentrycznego. Wskazano czynniki demograficzne kształtujące Warszawę, zarówno jako całość, jak i przepływy mieszkańców pomiędzy poszczególnymi dzielnicami. Oprócz krótkiego wprowadzenia historycznego rozdział ten prezentuje zmiany w okresie od odzyskania niepodległości, a więc i stołeczności Warszawy w 1918 r., do czasów obecnych. Szczególną wagę przywiązano do zagadnień decentralizacji i centralizacji, jakie występują w stolicy kraju. Przedstawiono dylematy podziału zadań pomiędzy poziom ogólnomiejski i dzielnicowy, a także kształtowanie się sieci podmiotów odpowiedzialnych za zaspokojenie potrzeb mieszkańców w ramach użyteczności publicznej. Prezentacji studium przypadku, czyli programu Warszawskich Centrów Lokalnych, poświęcono rozdział czwarty. Przedstawiono w nim główne założenia programu, podmioty biorące udział w jego kształtowaniu, tworzenie kluczowych definicji oraz metody pracy. Omówiony został także bardziej szczegółowo etap pilotażu, który trwa nadal, choć w bardzo okrojonej formie. Analizą objęto cały dotychczasowy okres działań. Wskazano przyjęte modele współpracy pomiędzy różnymi interesariuszami oraz rolę liderów programu na jego poszczególnych etapach. Analiza programu i jego rezultatów na etapie pilotażowym wskazała na potrzebę reewaluacji pierwotnie przyjętych metod identyfikacji centrów jako węzłów miejskich sieci infrastrukturalnych i instytucjonalnych. Temu zagadnieniu oraz ocenie potencjału programu poświęcono rozdział piąty. Przedstawiono w nim także pogłębione badania nad centrami wybranych pięciu dzielnic Warszawy oraz czynniki, jakie wpływają na kształtowanie się całego układu policentrycznego. Rozdział ten zawiera autorskie rekomendacje dla miast, które chciałyby w sposób planowy kształtować na swoich obszarach systemy policentryczne. W zakresie badań podstawowych korzystano ze źródeł zastanych, literatury przedmiotu i międzynarodowych badań statystycznych. Istotne były także wyniki badań innych naukowców prezentowane podczas konferencji naukowych dotyczących okresu transformacji oraz aktualnych wyzwań gospodarczych, a także toczone w ich trakcie dyskusje. Natomiast podczas analizy programu WCL wykorzystano dane statystyczne (przede wszystkim z Panoramy Dzielnic Warszawy opublikowanej przez Urząd Statystyczny w Warszawie, ze względu na ich najszerszy zakres i porównywalność danych w okresie 2003-2017, a także dane publikowane przez urząd m.st. Warszawy). Korzystano z dokumentów i aktów prawnych m.st. Warszawy, wniosków płynących ze spotkań i debat publicznych, spotkań roboczych analizowanych programów i projektów z udziałem przedstawicieli urzędu m.st. Warszawy, przedstawicieli instytucji publicznych, mieszkańców i organizacji pozarządowych. Przeprowadzono częściowo strukturyzowane wywiady pogłębione z interesariuszami: przedstawicielami biur urzędu m.st. Warszawy, przedstawicielami wybranych dzielnic oraz projektantami uczestniczącymi w etapie pilotażowym programu Warszawskich Centrów Lokalnych. Wykorzystano metody: analizy statystycznej, analizy przestrzennej (badania terenowe, analizy mapowe), obserwacji uczestniczącej, studium przypadku. W książce zaprezentowano wnioski dotyczące całego miasta, a także wyniki pogłębionych analiz dla wybranych dzielnic Warszawy: Mokotowa, Pragi-Północ, Ursynowa, Wawra i Wilanowa.
Wśród analizowanych zagadnień wzięto w szczególności pod uwagę:
§ zmiany struktury przestrzennej i funkcjonalnej Warszawy,
§ zmiany instytucjonalne i gospodarcze,
§ narzędzia i modele współpracy w ramach Programu Warszawskich Centrów Lokalnych,
§ kryteria identyfikacji i ewaluacji centrum lokalnego innych w stosunku do przyjętych w oryginalnych rekomendacjach programu,
§ różnorodność dóbr i usług występujących w węzłowych punktach sieciowego systemu miasta.
Tematy, które stanowią ramy teoretyczne książki są rozległe i przedstawiona w niej analiza stanowi element poszerzania wiedzy w tym zakresie. Uzasadnieniem dla poruszenia ich w kontekście analizy konkretnego studium przypadku jest to, że jak w soczewce w programie centrów lokalnych skupiają się wyzwania i problemy dotyczące rzeczywistości społeczno-gospodarczej, w tym bardzo poważnych wyzwań naszych czasów. Ramy książki nie są wystarczające, aby w zaprezentowanym studium omówić je wszystkie. Skoncentrowano się na analizie potencjału tworzenia systemu policentrycznego i sprzyjających mu instytucji, a także na zarządzaniu zasobami wspólnymi, dobrami publicznymi oraz dostępem do usług użyteczności publicznej. Poruszono też zagadnienie odporności miasta na szoki i kryzysy, które zapewne nadejdą w najbliższych latach. Potencjał policentrycznej struktury funkcjonalnej i instytucjonalnej jest bardzo znaczący właśnie w obliczu tych wyzwań. Podejście policentryczne wyklucza opracowywanie modeli uniwersalnych, które mogłyby być wdrażane jako gotowe kalki w innych miastach, krajach czy regionach świata. Dostarcza ono jednak narzędzi do analizy i pracy nad wdrożeniami w bardzo zróżnicowanych warunkach, między innymi dlatego, że wymaga wzięcia pod uwagę ścieżki dotychczasowego rozwoju i dotyczy wykorzystania zasobów lokalnych, materialnych i niematerialnych. Zawiera w sobie elementy uniwersalne, które mogą być pomocne w zarządzaniu specyficznymi zasobami, w obszarze zawodności rynku i państwa. Zagadnienie to ma znaczenie na szczeblu lokalnym, miejskim, istotnym dla większości krajów świata.
[[[separator]]]
WPROWADZENIE
GOSPODARKA SCENTRALIZOWANA, DECENTRALIZACJA I SYSTEMY POLICENTRYCZNE
1.1. Znaczenie instytucjonalne, społeczno-gospodarcze i przestrzenne centralizacji i koncentracji oraz ich przeciwieństw
1.2. Systemy policentryczne
1.3. Państwo centralnie planowane, globalizacja i powrót do lokalności
1.4. Perspektywa normatywna - zagadnienie skali i sprawiedliwości
TRANSFORMACJA INSTYTUCJONALNA I GOSPODARCZA. POSZUKIWANIE MODELI DECENTRALIZACJI
2.1. Prywatyzacja i dekoncentracja jako element państwa demokratycznego i gospodarki rynkowej
2.2. Wyzwania instytucjonalne ?dóbr niczyich", dóbr publicznych i zasobów wspólnych
2.3. Miejskie układy sieciowe
2.4. Ewolucja miast - nowe wyzwania i czynniki zmian
WARSZAWA - EWOLUCJA INSTYTUCJONALNA, SPOŁECZNA I PRZESTRZENNA
3.1. Miasto stołeczne Warszawa - dylematy decentralizacji i centralizacji
3.2. Zmiany przestrzenne i demograficzne Warszawy
3.3. Struktura instytucjonalna Warszawy
3.4. Sieci użyteczności publicznej i jakość życia w Warszawie
WARSZAWSKIE CENTRA LOKALNE - KONCEPCJA PROGRAMU I ETAP PILOTAŻOWY
4.1. Główne założenia programowe
4.2. Etap pilotażowy programu WCL
4.3. Interesariusze programu WCL
WARSZAWA JAKO MIASTO POLICENTRYCZNE, SPRAWIEDLIWE I ODPORNE
5.1. Re-ewaluacja centrów lokalnych w wybranych dzielnicach Warszawy
5.2. Zależność od wcześniejszej ścieżki rozwoju
5.3. Policentryczność jako droga do miasta sprawiedliwego i odpornego
5.4. Perspektywy rozwoju sieci centrów lokalnych w Warszawie
ZAKOŃCZENIE
Bibliografia
Podziękowania
Opis
Wstęp
"Stałem któregoś dnia na Bahnhof am Zoo w Berlinie (...) ogarnięty tempem życia wielkiego miasta. Koło mnie śmigały auta, autobusy i tramwaje. Ponad moją głową przesuwały się pociągi dalekobieżne i miejska kolej napowietrzna. (...) A pod nogami, w tunelu huczała kolej podziemna. (...) Co chwila otwory łączące rozmaite poziomy stacji wyrzucały nowe tłumy ludzi, nowe fale powietrza.
W owej chwili wyobraziłem sobie przekrój nowoczesnego miasta z jego różnorodnymi płaszczyznami różnokierunkowych ruchów (...) i zrozumiałem, że ów symultanizm - jednoczesność różnogatunkowych zjawisk - jest znakiem czasu, w którym żyjemy. Człowiek, który odnalazł symultanizm gdzieś w sercu wielkiego miasta nie umie już po prostu myśleć inaczej i dlatego wszędzie szuka symultanizmu".
Szymon Syrkus, Tempo architektury, 1930
W XXI w. w gospodarce i życiu społecznym zmiany zachodzą niezwykle szybko. Pojawiły się wyzwania, których znaczenie jeszcze na przełomie wieków umniejszano czy relatywizowano - napięcia społeczne wynikające z nierówności ekonomicznych, zmiany klimatu, a w ostatnim okresie także powrót zagrożeń związanych z chorobami zakaźnymi. Po okresie pozornej równowagi, który poprzedził kryzys gospodarczy w pierwszej dekadzie XXI w. obecnie widać wyraźną potrzebę wprowadzenia nowych rozwiązań gospodarczych i instytucjonalnych. W tym kontekście niezwykle ważne są podmioty i organizacje, które mają 0 odgrywać w tym procesie wiodącą rolę. Podstawową dychotomię tworzy sektor publiczny (państwo) i prywatny (przedsiębiorcy), czy rynek i państwo opiekuńcze. Jednak rzeczywistość gospodarcza jest znacznie bardziej złożona, zarówno jeśli chodzi o interesariuszy, jak i rodzaje dóbr, które mają zaspokoić potrzeby odbiorców czy konsumentów. Bez uwzględnienia złożoności tych procesów nie można sobie wyobrazić efektywnych sposobów radzenia sobie z nowymi kryzysami. Problem ten jest szczególnie widoczny w miastach. Miasta, zwłaszcza duże, mają dla gospodarek i społeczeństw kluczowe znaczenie ze względu na potencjał do innowacji gospodarczych i społecznych. Są motorem światowego rozwoju gospodarczego, ośrodkami innowacji technicznych, produkcji przemysłowej, centrów rządowych i finansowych. Procent całkowitego PKB wytworzonego w obszarach metropolitalnych (miastach większych niż 500 tysięcy mieszkańców) przewyższa udział tam zatrudnionych. Również odsetek miejsc pracy jest wyższy niż udział mieszkańców metropolii w ogólnej liczbie ludności kraju. Różnica między PKB na mieszkańca wnoszonym przez obszar metropolitalny i resztę gospodarki wynosi około 35% dla krajów OECD, osiągając prawie 40% w Europie i prawie 50% w obu Amerykach. Globalnie miasta wytwarzają 85% całkowitego PKB2. Wynika to z wysokiej wydajności firm zlokalizowanych w obszarach metropolitalnych, zróżnicowania i wyspecjalizowania rynków pracy, efektów synergii wynikających z gęstości i bliskości (klastry, możliwości badawcze i edukacyjne). Przyciąganie mieszkańców i inwestorów przez wysoką jakość życia miejskiego jest w ostatnich kilkudziesięciu latach również postrzegane jako ważny czynnik zarówno dla przedsiębiorstw, jak i wykwalifikowanych specjalistów, podsycający konkurencję pomiędzy miastami.
Podstawowymi zagadnieniami niniejszej publikacji są wyzwania związane z rozwojem i przekształceniami miast. Pierwsze miasta powstały około 10 tysięcy lat temu i przez wiele wieków, mimo zmian przestrzennych i funkcjonalnych, jakie w nich zachodziły, miały dwa trwałe elementy - wyraźne granice i czytelne centrum. Nie były to tylko elementy przestrzenne, ale wyraz ich społecznego i ekonomicznego sposobu funkcjonowania. Granice, czyli często mury miast, miały znaczenie ze względu na bezpieczeństwo. Wyznaczały też obszar, na którym obowiązywały określone prawa, obowiązki i przywileje. Przekroczenie tych granic miało aspekt fizyczny oraz niematerialny. Wejście do miasta oznaczało poddanie się obowiązującym w nim zasadom - dotyczącym wykonywania określonych prac, handlu konkretnymi dobrami, posłuszeństwa wobec lokalnej władzy, a także dozwolonego miejsca zamieszkania, sposobu ubierania się i zachowania. Z kolei opuszczenie miasta mogło być wykluczeniem ze społeczności i obowiązujących w niej przywilejów, mogło wiązać się z pozbawieniem własności i zakazem powrotu.
Centrum miasta było powiązane z obowiązującym systemem władzy i wartości. Nawet obcy, poprzez formę i lokalizacje budynków, mógł dość szybko zorientować się, kto jest władny podejmować decyzje, na ile są one skoncentrowane w osobie władcy lub w grupie najbardziej wpływowych mieszkańców, jakie są obyczaje czy rygory religijne. Place miejskie, rynki, ratusze, pałace, siedziby gildii, świątynie, ołtarze, pomniki czy kościoły w języku architektury i urbanistyki wyrażały zasady polityczne, gospodarcze i obyczajowe.
W końcu XX w. w Europie i w wielu krajach rozwiniętych miasta funkcjonowały już zupełnie inaczej. Na ogół (zwłaszcza w Europie) mają one nadal swoje wykształcone wcześniej układy przestrzenne i historyczne centra, zabytkowe świątynie, pomniki i siedziby władzy, które zresztą w ciągu wieków miały wielu właścicieli i różne znaczenie symboliczne.
Jednak urbanizacja, wzrost zamożności i poziomu życia, odmienne sposoby prowadzenia wojny zmieniły kształt miast. Wyraźne granice stały się zbędne, zarówno ze względów administracyjnych, jak i obronnych. Wokół założeń historycznych powstały nowe dzielnice, wokół powiększonych miast rozrastały się z kolei otaczające je gminy. Zmniejszyło się też znaczenie gospodarcze lokalnie stanowionego prawa. Tkanka miast w postaci jednorodzinnej zabudowy o podmiejskim charakterze zaczęła rozlewać się i zacierać granice pomiędzy obszarami zurbanizowanymi i niezurbanizowanymi.
Historyczne centra miast także straciły na znaczeniu. Zmiana ustrojowa, jaka zaszła w XX w., wzrost roli administracji lokalnej, laicyzacja państwa, duże znaczenie instytucji nauki i kultury, a także zmiana struktury miejsc pracy i handlu spowodowały, że bardzo rzadko dawne centra grają w miastach taką rolę, jaką spełniały 1000, 500 czy nawet 200 lat temu. Miasta stały się też zbyt duże, aby jedno centrum mogło zachować dawne znaczenie. Zmiana sposobów komunikacji i stylu życia oraz mobilność także przyczyniły się do dewaluacji dawnych centrów. Nastąpiło wiele zjawisk decentralizacji i dekoncentracji, wzrosła rola działań oddolnych. Obecnie ponad połowa ludności na Ziemi żyje w miastach. Oczekuje się, że odsetek ten wzrośnie do 68% w 2050 r.5 Obecnie tylko Afryka pozostaje poniżej średniej globalnej, z 43% mieszkańców miast, ale z szybkim wzrostem liczby ludności i silnymi procesami urbanizacji. Rozpatrywanie osobno cech urbanistycznych czy architektonicznych miasta, jego gospodarki i jego form społecznych i instytucjonalnych jest potrzebne i uzasadnione w wielu przypadkach, ale w rzeczywistości tworzą one jedną, nierozerwalnie splecioną rzeczywistość, gdzie to co materialne i niematerialne wpływa na siebie nawzajem i nawzajem się kształtuje. Transformacja gospodarki i instytucji, która wydaje się niezbędna w obliczu obecnych wyzwań, będzie zachodzić przede wszystkim w miastach. W ostatnich latach coraz wyraźniej widać wzrost nierówności społeczno-ekonomicznych, który rozpoczął się jeszcze w latach osiemdziesiątych XX w. Od tego czasu nierówności dochodowe wzrosły radykalnie w Ameryce Północnej i Azji i utrzymują skrajnie wysoki poziom na Bliskim Wschodzie, w Afryce subsaharyjskiej i w Brazylii. Uboższa połowa ludności odnotowała pewien wzrost dochodów w tym okresie, łącznie wyniosły one jednak tyle, ile dochody najbogatszego 1% mieszkańców świata. Najniższy lub zerowy wzrost dochodów odnotowały średnio i mało zarabiające grupy mieszkańców Ameryki Północnej i Europy.
Dlatego też, pomimo że nierówności dochodowe w Europie wciąż należą do najniższych na świecie, trudno uznać, że sposób funkcjonowania europejskiej gospodarki może zostać utrzymany bez zasadniczych zmian. Kilka krajów UE doświadczyło ujemnego wzrostu dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych ogółem (np. w 2013 r.: Austria, Belgia, Czechy, Grecja, Irlandia, Słowenia, Wielka Brytania), który w niektórych przypadkach był szczególnie wysoki (Grecja 8,4%, ale także Włochy 5,7% w 2012 r., Portugalia 5,6% w 2011 r.). Problem ten powoduje również zmniejszenie poziomu oszczędności netto gospodarstw domowych i ich udziału w dochodzie rozporządzalnym gospodarstw domowych. Akceptacja dla nierówności społecznych jest w Europie niższa niż w innych częściach świata, a oczekiwania wobec sektora publicznego - wyższe. Związane z tym demonstracje i zamieszki w krajach UE przypominają te w Ameryce Południowej, w Azji i na Bliskim Wschodzie. Miasta, a zwłaszcza obszary metropolitalne, z jednej strony oferują największe szanse na rynku pracy i najwyższe dochody, z drugiej strony są jednak również obszarami większych nierówności niż pozostałe części kraju10. Jak twierdzą niektórzy autorzy, po kryzysie w latach 2007-2008 w miastach powtarzają się problemy i wyzwania lat osiemdziesiątych XX w., wzmacniane przez ogólne osłabienie roli państwa i problemy demokracji11. W okresie narastających napięć i niepewności to w miastach trzeba znaleźć rozwiązania, które pozwolą realizować cele stawiane sobie po II wojnie światowej i w 1989 r. - powszechnego dobrobytu, sprawiedliwości społecznej, dostępu do dóbr o szczególnym znaczeniu społecznym. Obecnie należy do nich dołączyć palące potrzeby ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i dostosowania do zmian klimatycznych. Rozwiązania te, jeśli powstaną, to właśnie w miastach - nie tylko dlatego, że są one miejscami koncentracji wiedzy, ośrodków badawczo-rozwojowych, kapitału oraz centrów decyzyjnych i zarządczych sektora prywatnego i publicznego. Jest to związane z samymi miastami jako miejscami eksperymentu, laboratoriami rozwiązań gospodarczych, społecznych, przestrzennych i środowiskowych. Charakter dużych miast pozwala lepiej zrozumieć zjawiska społeczno-gospodarcze w ich złożoności, bez upraszczania ich do modeli, które nie odzwierciedlają ani rzeczywistych wyzwań, ani możliwych rozwiązań.
Zdaniem autorki szczególną rolę w kształtowaniu nowych rozwiązań instytucjonalnych, gospodarczych i przestrzennych mogą odegrać systemy policentryczne. Książka została poświęcona zagadnieniom policentryczności, przede wszystkim na poziomie miast, oraz czynnikom ich ewolucji. Obejmuje przegląd aspektów dotyczących roli sektora publicznego i prywatnego, działań planowanych oraz spontanicznego kształtowania się układów policentrycznych w mieście. Zagadnienia te zostały zilustrowane poprzez studium przypadku Warszawy oraz unikalnego programu, zainicjowanego w 2015 r., dla którego trudno znaleźć odpowiednik w Polsce czy zagranicą. Program Warszawskich Centrów Lokalnych (WCL) ma aspekty ekonomiczne, społeczne i przestrzenne oraz potencjał do angażowania wielu interesariuszy. Został zainicjowany w 2015 r. jako wspólne przedsięwzięcie m.st. Warszawy i Oddziału Warszawskiego Stowarzyszenia Architektów Polskich (OW SARP). W 2016 r. rozpoczął się okres pilotażowy. Książka prezentuje doświadczenia płynące z bezpośredniego zaangażowania autorki w tworzenie i realizację pilotażu programu (z ramienia OW SARP) w latach 2015-2017 oraz w badania naukowe nad tym programem (prowadzone od 2017 r. w SGH w Warszawie). Warszawa jest miastem o policentrycznej strukturze przestrzennej. Program stanowi przykład unikalnego projektu badawczo-wdrożeniowego, który miał wzmocnić tę strukturę, ale także wzbogacić ją o aspekty instytucjonalne i zarządcze, m.in. poprzez wsparcie finansowe ze środków publicznych. Analiza programu pozwoliła na ocenę na konkretnym przykładzie zagadnień teoretycznych przedstawionych we wprowadzających rozdziałach książki. Program objął narzędzia przestrzenne, infrastrukturalne, środowiskowe i gospodarcze. Z kolei badania pozwoliły na wypracowanie narzędzi analitycznych, które mogą służyć dalszej realizacji celów programu, zarówno w Warszawie, jak i w innych miastach. O ile nie zaznaczono inaczej, badania, na podstawie których uzyskano prezentowane wnioski, były realizowane przez autorkę. Wnioski te zostały w większości sformułowane w 2018 i 2019 r. w oparciu o stan centrów lokalnych oraz wiedzę w zakresie omawianych zagadnień teoretycznych w tym okresie. W 2020 r. zostały uzupełnione o nowe zagadnienia związane przede wszystkim z sytuacją zdrowotną i pandemią COVID-19. Kształtowanie miast jako policentrycznych struktur (przestrzennych) i systemów (instytucjonalnych) jest elementem poszukiwania nowych rozwiązań przekształceń miast w kierunku bardziej zrównoważonych, sprawiedliwych i odpornych na kryzysy czy szoki. Wartość takiego podejścia polega na złożoności zagadnień, które mogą zostać w jego ramach objęte badaniami i wdrożeniami. Łączy ono aspekty społeczno-gospodarcze, przestrzenne i instytucjonalne i umożliwia wzmocnienie ich wzajemnych oddziaływań. Przestrzeń miejska jest odzwierciedleniem sfery publicznej i stosunków gospodarczych w społeczeństwie. Zarówno w historii, jak i obecnie w miastach występują takie zjawiska, jak: znaczne zróżnicowanie warunków mieszkaniowych, nierówny dostęp do usług społecznych i obiektów użyteczności publicznych, polaryzacja społeczna i niesprawiedliwość przestrzenna, stygmatyzacja związana z ?gorszymi dzielnicami", zróżnicowanie lokalizacji przedsiębiorstw i obiektów usług komercyjnych. Rola samorządu terytorialnego i władz lokalnych w kształtowaniu miast sprawiedliwych i odpornych jest bezsprzecznie kluczowa. Władze lokalne mogą posługiwać się szeregiem narzędzi, które służą ożywieniu gospodarczemu, włączeniu społecznemu oraz współpracy. Program centrów lokalnych jest takim właśnie narzędziem. Sektor publiczny jest powołany do interwencji w zakresie gospodarowania dobrami o innym charakterze niż rynkowe, które w mieście odgrywają istotną rolę. Wielokrotnie w książce mowa jest o zjawiskach czy prawidłowościach społeczno-gospodarczych. Termin ten jest używany z rozmysłem, w przekonaniu, że obecnie zjawiska i problemy gospodarcze muszą być analizowane w ścisłym powiązaniu z ich charakterem społecznym oraz instytucjonalnym. Miasta stanowią również dobry przedmiot analiz społeczno-gospodarczych ze względu na swój materialny i trwały charakter. Dzięki temu łatwiej jest uchwycić trwałość oraz zależność od ścieżek rozwoju (pathdependence), która dotyczy całości stosunków społecznych i ekonomicznych. Proponowane nowe modele instytucjonalne i ekonomiczne muszą być dostosowane do wcześniejszych ścieżek rozwoju i nie mogą ignorować istniejących uwarunkowań. Stąd w książce aktualna analiza została zaprezentowana na tle wcześniejszej sytuacji ekonomicznej, politycznej, społecznej i instytucjonalnej. Dotyczy to okresu powojennego gospodarki centralnie planowanej, a następnie okresu transformacji rozpoczętego w 1989 r. Obecnie stoimy również wobec potrzeby kolejnej transformacji, prawdopodobnie wcale nie łatwiejszej niż tamta. W latach dziewięćdziesiątych XX w. wydawało się bowiem, że istnieją sprawdzone, uniwersalne modele rozwoju, które można wdrażać z sukcesem w innych rejonach świata. Dzisiaj cały świat stoi wobec wyzwań, na które nie znaleziono jeszcze właściwej odpowiedzi. Doświadczenie miast, które przeszły proces transformacji i mają w tym zakresie aktualne doświadczenia gospodarcze i instytucjonalne może tym razem posłużyć innym krajom rozwiniętym. Doświadczenie Warszawy może być też szczególnie cenne dla innych dużych miast Europy środkowej i wschodniej. Kluczowe zagadnienia poruszane w książce to skala i wzajemna współzależność różnego rodzaju działań i aktorów działających w miastach. W pierwszym rozdziale poruszone zostały zagadnienia centralizacji i decentralizacji oraz koncentracji i dekoncentracji. Mają one znaczenie z punktu widzenia kumulowania decyzji gospodarczych oraz kapitału w małej grupie decydentów i/lub właścicieli. Taka koncentracja miała miejsce w krajach gospodarki centralnie planowanej, z dominującą władzą państwową. Dziś występuje koncentracja kapitalistyczna, w skali globalnej i pod wpływem nielicznych, ponadnarodowych aktorów na rozwój różnych regionów i miast świata. Rola lokalnych i globalnych interesariuszy i zależności pomiędzy nimi mają wpływ na kształtowanie polityki miast. Globalizacja bywa źródłem szans lub zagrożeń dla przedsiębiorczości lokalnej oraz kształtowania lokalnych warunków życia. W badaniach naukowych coraz częściej podkreśla się znaczenie lokalnych zasobów i rynków, dla których konkurencja globalna miast, skupiona tylko na najbardziej innowacyjnych dziedzinach gospodarki oraz najwyżej wykwalifikowanych specjalistach, ma mniejsze znaczenie. Wzmacnia to potrzebę aktywności zarówno administracji publicznej, jak i wszystkich interesariuszy miejskich, w tym mieszkańców i przedsiębiorców lokalnych. Jest to element decentralizacji, dla której wzmocnienie samorządu terytorialnego jest jednym z niezbędnych etapów.
W tym samym rozdziale zaprezentowano system policentrycznego organizowania lokalnej gospodarki i instytucji. Ma on ogromny potencjał w stosunku do obecnych wyzwań. Jest bardziej elastyczny niż tradycyjne struktury instytucjonalne, zarówno biurokracji publicznej, jak i hierarchii przedsiębiorstwa. Pozwala na włączanie różnorodnych interesariuszy i kształtowanie zasad, które mogą być przez nich ogólnie akceptowane i egzekwowane. Ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia specyficznych dóbr występujących w miastach (ale nie tylko w nich), które należą do obszaru zawodności sektora prywatnego lub publicznego, a czasem obu tych sektorów. Są to dobra kluczowe dla dalszego bezpieczeństwa środowiskowego i gospodarczego, a także dla poprawy poziomu sprawiedliwości społecznej. W ostatniej części pierwszego rozdziału poruszone zostały te właśnie zagadnienia, w przekonaniu, że jasne określenie wartości, a nie tylko efektywności, jest dzisiaj zadaniem kształtowania polityki gospodarczej.
Drugi rozdział prezentuje te ogólne zagadnienia na przykładzie okresu polskiej transformacji rozpoczętej w 1989 r. Porusza kwestię dekoncentracji i decentralizacji jako procesu zmian w kierunku demokracji parlamentarnej oraz gospodarki rynkowej. Wskazano także na obszar, który znalazł się niejako w "martwym polu" podczas transformacji, to znaczy dóbr publicznych oraz zasobów wspólnych. Właśnie te szczególne rodzaje dóbr występujące w miastach oraz instytucjonalne modele ich dostarczania i zarządzania nimi są drugim kluczowym obszarem zagadnień. Są to zasoby wspólne, dobra publiczne, a także negatywne efekty zewnętrzne. Okres polskiej transformacji został zdominowany przez opisywaną przez Elinor Ostrom dychotomię pomiędzy sektorem publicznym a kapitalistycznym sektorem prywatnym. Mimo początkowych prób, nie rozwijano rozwiązań opartych na organizacji oddolnej czy współzarządzaniu. Wielkim osiągnięciem była natomiast reaktywacja samorządu terytorialnego. Pomimo że niektórzy postrzegają go jako emanację instytucji państwa, w swojej genezie, a także często w praktyce, stanowi prawdziwie subsydiarną formę samoorganizacji i współpracy na najbardziej lokalnym poziomie. Ma duży potencjał kształtowania systemów policentrycznych i współpracy międzysektorowej, co zostało wskazane w dalszej części książki. W rozdziale drugim przedstawione zostały także zagadnienia złożoności systemu miejskiego, jego sieciowego charakteru i wzajemnej zależności powiązań. Prezentuje on także aktualnie występujące czynniki zmian, ze względu na to, że miasta podlegają nieustającej ewolucji, która jest po części wynikiem planowania, a po części wynikiem nakładających się na siebie, synergicznych lub przeciwstawnych dążeń wielu interesariuszy.
Trzeci rozdział został poświęcony Warszawie - jej ewolucji przestrzennej, administracyjnej, gospodarczej i społecznej. Wskazano, w jaki sposób ukształtował się po części niespójny charakter miasta, który następnie nabrał charakteru policentrycznego. Wskazano czynniki demograficzne kształtujące Warszawę, zarówno jako całość, jak i przepływy mieszkańców pomiędzy poszczególnymi dzielnicami. Oprócz krótkiego wprowadzenia historycznego rozdział ten prezentuje zmiany w okresie od odzyskania niepodległości, a więc i stołeczności Warszawy w 1918 r., do czasów obecnych. Szczególną wagę przywiązano do zagadnień decentralizacji i centralizacji, jakie występują w stolicy kraju. Przedstawiono dylematy podziału zadań pomiędzy poziom ogólnomiejski i dzielnicowy, a także kształtowanie się sieci podmiotów odpowiedzialnych za zaspokojenie potrzeb mieszkańców w ramach użyteczności publicznej. Prezentacji studium przypadku, czyli programu Warszawskich Centrów Lokalnych, poświęcono rozdział czwarty. Przedstawiono w nim główne założenia programu, podmioty biorące udział w jego kształtowaniu, tworzenie kluczowych definicji oraz metody pracy. Omówiony został także bardziej szczegółowo etap pilotażu, który trwa nadal, choć w bardzo okrojonej formie. Analizą objęto cały dotychczasowy okres działań. Wskazano przyjęte modele współpracy pomiędzy różnymi interesariuszami oraz rolę liderów programu na jego poszczególnych etapach. Analiza programu i jego rezultatów na etapie pilotażowym wskazała na potrzebę reewaluacji pierwotnie przyjętych metod identyfikacji centrów jako węzłów miejskich sieci infrastrukturalnych i instytucjonalnych. Temu zagadnieniu oraz ocenie potencjału programu poświęcono rozdział piąty. Przedstawiono w nim także pogłębione badania nad centrami wybranych pięciu dzielnic Warszawy oraz czynniki, jakie wpływają na kształtowanie się całego układu policentrycznego. Rozdział ten zawiera autorskie rekomendacje dla miast, które chciałyby w sposób planowy kształtować na swoich obszarach systemy policentryczne. W zakresie badań podstawowych korzystano ze źródeł zastanych, literatury przedmiotu i międzynarodowych badań statystycznych. Istotne były także wyniki badań innych naukowców prezentowane podczas konferencji naukowych dotyczących okresu transformacji oraz aktualnych wyzwań gospodarczych, a także toczone w ich trakcie dyskusje. Natomiast podczas analizy programu WCL wykorzystano dane statystyczne (przede wszystkim z Panoramy Dzielnic Warszawy opublikowanej przez Urząd Statystyczny w Warszawie, ze względu na ich najszerszy zakres i porównywalność danych w okresie 2003-2017, a także dane publikowane przez urząd m.st. Warszawy). Korzystano z dokumentów i aktów prawnych m.st. Warszawy, wniosków płynących ze spotkań i debat publicznych, spotkań roboczych analizowanych programów i projektów z udziałem przedstawicieli urzędu m.st. Warszawy, przedstawicieli instytucji publicznych, mieszkańców i organizacji pozarządowych. Przeprowadzono częściowo strukturyzowane wywiady pogłębione z interesariuszami: przedstawicielami biur urzędu m.st. Warszawy, przedstawicielami wybranych dzielnic oraz projektantami uczestniczącymi w etapie pilotażowym programu Warszawskich Centrów Lokalnych. Wykorzystano metody: analizy statystycznej, analizy przestrzennej (badania terenowe, analizy mapowe), obserwacji uczestniczącej, studium przypadku. W książce zaprezentowano wnioski dotyczące całego miasta, a także wyniki pogłębionych analiz dla wybranych dzielnic Warszawy: Mokotowa, Pragi-Północ, Ursynowa, Wawra i Wilanowa.
Wśród analizowanych zagadnień wzięto w szczególności pod uwagę:
§ zmiany struktury przestrzennej i funkcjonalnej Warszawy,
§ zmiany instytucjonalne i gospodarcze,
§ narzędzia i modele współpracy w ramach Programu Warszawskich Centrów Lokalnych,
§ kryteria identyfikacji i ewaluacji centrum lokalnego innych w stosunku do przyjętych w oryginalnych rekomendacjach programu,
§ różnorodność dóbr i usług występujących w węzłowych punktach sieciowego systemu miasta.
Tematy, które stanowią ramy teoretyczne książki są rozległe i przedstawiona w niej analiza stanowi element poszerzania wiedzy w tym zakresie. Uzasadnieniem dla poruszenia ich w kontekście analizy konkretnego studium przypadku jest to, że jak w soczewce w programie centrów lokalnych skupiają się wyzwania i problemy dotyczące rzeczywistości społeczno-gospodarczej, w tym bardzo poważnych wyzwań naszych czasów. Ramy książki nie są wystarczające, aby w zaprezentowanym studium omówić je wszystkie. Skoncentrowano się na analizie potencjału tworzenia systemu policentrycznego i sprzyjających mu instytucji, a także na zarządzaniu zasobami wspólnymi, dobrami publicznymi oraz dostępem do usług użyteczności publicznej. Poruszono też zagadnienie odporności miasta na szoki i kryzysy, które zapewne nadejdą w najbliższych latach. Potencjał policentrycznej struktury funkcjonalnej i instytucjonalnej jest bardzo znaczący właśnie w obliczu tych wyzwań. Podejście policentryczne wyklucza opracowywanie modeli uniwersalnych, które mogłyby być wdrażane jako gotowe kalki w innych miastach, krajach czy regionach świata. Dostarcza ono jednak narzędzi do analizy i pracy nad wdrożeniami w bardzo zróżnicowanych warunkach, między innymi dlatego, że wymaga wzięcia pod uwagę ścieżki dotychczasowego rozwoju i dotyczy wykorzystania zasobów lokalnych, materialnych i niematerialnych. Zawiera w sobie elementy uniwersalne, które mogą być pomocne w zarządzaniu specyficznymi zasobami, w obszarze zawodności rynku i państwa. Zagadnienie to ma znaczenie na szczeblu lokalnym, miejskim, istotnym dla większości krajów świata.
Spis treści
WPROWADZENIE
GOSPODARKA SCENTRALIZOWANA, DECENTRALIZACJA I SYSTEMY POLICENTRYCZNE
1.1. Znaczenie instytucjonalne, społeczno-gospodarcze i przestrzenne centralizacji i koncentracji oraz ich przeciwieństw
1.2. Systemy policentryczne
1.3. Państwo centralnie planowane, globalizacja i powrót do lokalności
1.4. Perspektywa normatywna - zagadnienie skali i sprawiedliwości
TRANSFORMACJA INSTYTUCJONALNA I GOSPODARCZA. POSZUKIWANIE MODELI DECENTRALIZACJI
2.1. Prywatyzacja i dekoncentracja jako element państwa demokratycznego i gospodarki rynkowej
2.2. Wyzwania instytucjonalne ?dóbr niczyich", dóbr publicznych i zasobów wspólnych
2.3. Miejskie układy sieciowe
2.4. Ewolucja miast - nowe wyzwania i czynniki zmian
WARSZAWA - EWOLUCJA INSTYTUCJONALNA, SPOŁECZNA I PRZESTRZENNA
3.1. Miasto stołeczne Warszawa - dylematy decentralizacji i centralizacji
3.2. Zmiany przestrzenne i demograficzne Warszawy
3.3. Struktura instytucjonalna Warszawy
3.4. Sieci użyteczności publicznej i jakość życia w Warszawie
WARSZAWSKIE CENTRA LOKALNE - KONCEPCJA PROGRAMU I ETAP PILOTAŻOWY
4.1. Główne założenia programowe
4.2. Etap pilotażowy programu WCL
4.3. Interesariusze programu WCL
WARSZAWA JAKO MIASTO POLICENTRYCZNE, SPRAWIEDLIWE I ODPORNE
5.1. Re-ewaluacja centrów lokalnych w wybranych dzielnicach Warszawy
5.2. Zależność od wcześniejszej ścieżki rozwoju
5.3. Policentryczność jako droga do miasta sprawiedliwego i odpornego
5.4. Perspektywy rozwoju sieci centrów lokalnych w Warszawie
ZAKOŃCZENIE
Bibliografia
Podziękowania
Opinie
"Stałem któregoś dnia na Bahnhof am Zoo w Berlinie (...) ogarnięty tempem życia wielkiego miasta. Koło mnie śmigały auta, autobusy i tramwaje. Ponad moją głową przesuwały się pociągi dalekobieżne i miejska kolej napowietrzna. (...) A pod nogami, w tunelu huczała kolej podziemna. (...) Co chwila otwory łączące rozmaite poziomy stacji wyrzucały nowe tłumy ludzi, nowe fale powietrza.
W owej chwili wyobraziłem sobie przekrój nowoczesnego miasta z jego różnorodnymi płaszczyznami różnokierunkowych ruchów (...) i zrozumiałem, że ów symultanizm - jednoczesność różnogatunkowych zjawisk - jest znakiem czasu, w którym żyjemy. Człowiek, który odnalazł symultanizm gdzieś w sercu wielkiego miasta nie umie już po prostu myśleć inaczej i dlatego wszędzie szuka symultanizmu".
Szymon Syrkus, Tempo architektury, 1930
W XXI w. w gospodarce i życiu społecznym zmiany zachodzą niezwykle szybko. Pojawiły się wyzwania, których znaczenie jeszcze na przełomie wieków umniejszano czy relatywizowano - napięcia społeczne wynikające z nierówności ekonomicznych, zmiany klimatu, a w ostatnim okresie także powrót zagrożeń związanych z chorobami zakaźnymi. Po okresie pozornej równowagi, który poprzedził kryzys gospodarczy w pierwszej dekadzie XXI w. obecnie widać wyraźną potrzebę wprowadzenia nowych rozwiązań gospodarczych i instytucjonalnych. W tym kontekście niezwykle ważne są podmioty i organizacje, które mają 0 odgrywać w tym procesie wiodącą rolę. Podstawową dychotomię tworzy sektor publiczny (państwo) i prywatny (przedsiębiorcy), czy rynek i państwo opiekuńcze. Jednak rzeczywistość gospodarcza jest znacznie bardziej złożona, zarówno jeśli chodzi o interesariuszy, jak i rodzaje dóbr, które mają zaspokoić potrzeby odbiorców czy konsumentów. Bez uwzględnienia złożoności tych procesów nie można sobie wyobrazić efektywnych sposobów radzenia sobie z nowymi kryzysami. Problem ten jest szczególnie widoczny w miastach. Miasta, zwłaszcza duże, mają dla gospodarek i społeczeństw kluczowe znaczenie ze względu na potencjał do innowacji gospodarczych i społecznych. Są motorem światowego rozwoju gospodarczego, ośrodkami innowacji technicznych, produkcji przemysłowej, centrów rządowych i finansowych. Procent całkowitego PKB wytworzonego w obszarach metropolitalnych (miastach większych niż 500 tysięcy mieszkańców) przewyższa udział tam zatrudnionych. Również odsetek miejsc pracy jest wyższy niż udział mieszkańców metropolii w ogólnej liczbie ludności kraju. Różnica między PKB na mieszkańca wnoszonym przez obszar metropolitalny i resztę gospodarki wynosi około 35% dla krajów OECD, osiągając prawie 40% w Europie i prawie 50% w obu Amerykach. Globalnie miasta wytwarzają 85% całkowitego PKB2. Wynika to z wysokiej wydajności firm zlokalizowanych w obszarach metropolitalnych, zróżnicowania i wyspecjalizowania rynków pracy, efektów synergii wynikających z gęstości i bliskości (klastry, możliwości badawcze i edukacyjne). Przyciąganie mieszkańców i inwestorów przez wysoką jakość życia miejskiego jest w ostatnich kilkudziesięciu latach również postrzegane jako ważny czynnik zarówno dla przedsiębiorstw, jak i wykwalifikowanych specjalistów, podsycający konkurencję pomiędzy miastami.
Podstawowymi zagadnieniami niniejszej publikacji są wyzwania związane z rozwojem i przekształceniami miast. Pierwsze miasta powstały około 10 tysięcy lat temu i przez wiele wieków, mimo zmian przestrzennych i funkcjonalnych, jakie w nich zachodziły, miały dwa trwałe elementy - wyraźne granice i czytelne centrum. Nie były to tylko elementy przestrzenne, ale wyraz ich społecznego i ekonomicznego sposobu funkcjonowania. Granice, czyli często mury miast, miały znaczenie ze względu na bezpieczeństwo. Wyznaczały też obszar, na którym obowiązywały określone prawa, obowiązki i przywileje. Przekroczenie tych granic miało aspekt fizyczny oraz niematerialny. Wejście do miasta oznaczało poddanie się obowiązującym w nim zasadom - dotyczącym wykonywania określonych prac, handlu konkretnymi dobrami, posłuszeństwa wobec lokalnej władzy, a także dozwolonego miejsca zamieszkania, sposobu ubierania się i zachowania. Z kolei opuszczenie miasta mogło być wykluczeniem ze społeczności i obowiązujących w niej przywilejów, mogło wiązać się z pozbawieniem własności i zakazem powrotu.
Centrum miasta było powiązane z obowiązującym systemem władzy i wartości. Nawet obcy, poprzez formę i lokalizacje budynków, mógł dość szybko zorientować się, kto jest władny podejmować decyzje, na ile są one skoncentrowane w osobie władcy lub w grupie najbardziej wpływowych mieszkańców, jakie są obyczaje czy rygory religijne. Place miejskie, rynki, ratusze, pałace, siedziby gildii, świątynie, ołtarze, pomniki czy kościoły w języku architektury i urbanistyki wyrażały zasady polityczne, gospodarcze i obyczajowe.
W końcu XX w. w Europie i w wielu krajach rozwiniętych miasta funkcjonowały już zupełnie inaczej. Na ogół (zwłaszcza w Europie) mają one nadal swoje wykształcone wcześniej układy przestrzenne i historyczne centra, zabytkowe świątynie, pomniki i siedziby władzy, które zresztą w ciągu wieków miały wielu właścicieli i różne znaczenie symboliczne.
Jednak urbanizacja, wzrost zamożności i poziomu życia, odmienne sposoby prowadzenia wojny zmieniły kształt miast. Wyraźne granice stały się zbędne, zarówno ze względów administracyjnych, jak i obronnych. Wokół założeń historycznych powstały nowe dzielnice, wokół powiększonych miast rozrastały się z kolei otaczające je gminy. Zmniejszyło się też znaczenie gospodarcze lokalnie stanowionego prawa. Tkanka miast w postaci jednorodzinnej zabudowy o podmiejskim charakterze zaczęła rozlewać się i zacierać granice pomiędzy obszarami zurbanizowanymi i niezurbanizowanymi.
Historyczne centra miast także straciły na znaczeniu. Zmiana ustrojowa, jaka zaszła w XX w., wzrost roli administracji lokalnej, laicyzacja państwa, duże znaczenie instytucji nauki i kultury, a także zmiana struktury miejsc pracy i handlu spowodowały, że bardzo rzadko dawne centra grają w miastach taką rolę, jaką spełniały 1000, 500 czy nawet 200 lat temu. Miasta stały się też zbyt duże, aby jedno centrum mogło zachować dawne znaczenie. Zmiana sposobów komunikacji i stylu życia oraz mobilność także przyczyniły się do dewaluacji dawnych centrów. Nastąpiło wiele zjawisk decentralizacji i dekoncentracji, wzrosła rola działań oddolnych. Obecnie ponad połowa ludności na Ziemi żyje w miastach. Oczekuje się, że odsetek ten wzrośnie do 68% w 2050 r.5 Obecnie tylko Afryka pozostaje poniżej średniej globalnej, z 43% mieszkańców miast, ale z szybkim wzrostem liczby ludności i silnymi procesami urbanizacji. Rozpatrywanie osobno cech urbanistycznych czy architektonicznych miasta, jego gospodarki i jego form społecznych i instytucjonalnych jest potrzebne i uzasadnione w wielu przypadkach, ale w rzeczywistości tworzą one jedną, nierozerwalnie splecioną rzeczywistość, gdzie to co materialne i niematerialne wpływa na siebie nawzajem i nawzajem się kształtuje. Transformacja gospodarki i instytucji, która wydaje się niezbędna w obliczu obecnych wyzwań, będzie zachodzić przede wszystkim w miastach. W ostatnich latach coraz wyraźniej widać wzrost nierówności społeczno-ekonomicznych, który rozpoczął się jeszcze w latach osiemdziesiątych XX w. Od tego czasu nierówności dochodowe wzrosły radykalnie w Ameryce Północnej i Azji i utrzymują skrajnie wysoki poziom na Bliskim Wschodzie, w Afryce subsaharyjskiej i w Brazylii. Uboższa połowa ludności odnotowała pewien wzrost dochodów w tym okresie, łącznie wyniosły one jednak tyle, ile dochody najbogatszego 1% mieszkańców świata. Najniższy lub zerowy wzrost dochodów odnotowały średnio i mało zarabiające grupy mieszkańców Ameryki Północnej i Europy.
Dlatego też, pomimo że nierówności dochodowe w Europie wciąż należą do najniższych na świecie, trudno uznać, że sposób funkcjonowania europejskiej gospodarki może zostać utrzymany bez zasadniczych zmian. Kilka krajów UE doświadczyło ujemnego wzrostu dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych ogółem (np. w 2013 r.: Austria, Belgia, Czechy, Grecja, Irlandia, Słowenia, Wielka Brytania), który w niektórych przypadkach był szczególnie wysoki (Grecja 8,4%, ale także Włochy 5,7% w 2012 r., Portugalia 5,6% w 2011 r.). Problem ten powoduje również zmniejszenie poziomu oszczędności netto gospodarstw domowych i ich udziału w dochodzie rozporządzalnym gospodarstw domowych. Akceptacja dla nierówności społecznych jest w Europie niższa niż w innych częściach świata, a oczekiwania wobec sektora publicznego - wyższe. Związane z tym demonstracje i zamieszki w krajach UE przypominają te w Ameryce Południowej, w Azji i na Bliskim Wschodzie. Miasta, a zwłaszcza obszary metropolitalne, z jednej strony oferują największe szanse na rynku pracy i najwyższe dochody, z drugiej strony są jednak również obszarami większych nierówności niż pozostałe części kraju10. Jak twierdzą niektórzy autorzy, po kryzysie w latach 2007-2008 w miastach powtarzają się problemy i wyzwania lat osiemdziesiątych XX w., wzmacniane przez ogólne osłabienie roli państwa i problemy demokracji11. W okresie narastających napięć i niepewności to w miastach trzeba znaleźć rozwiązania, które pozwolą realizować cele stawiane sobie po II wojnie światowej i w 1989 r. - powszechnego dobrobytu, sprawiedliwości społecznej, dostępu do dóbr o szczególnym znaczeniu społecznym. Obecnie należy do nich dołączyć palące potrzeby ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i dostosowania do zmian klimatycznych. Rozwiązania te, jeśli powstaną, to właśnie w miastach - nie tylko dlatego, że są one miejscami koncentracji wiedzy, ośrodków badawczo-rozwojowych, kapitału oraz centrów decyzyjnych i zarządczych sektora prywatnego i publicznego. Jest to związane z samymi miastami jako miejscami eksperymentu, laboratoriami rozwiązań gospodarczych, społecznych, przestrzennych i środowiskowych. Charakter dużych miast pozwala lepiej zrozumieć zjawiska społeczno-gospodarcze w ich złożoności, bez upraszczania ich do modeli, które nie odzwierciedlają ani rzeczywistych wyzwań, ani możliwych rozwiązań.
Zdaniem autorki szczególną rolę w kształtowaniu nowych rozwiązań instytucjonalnych, gospodarczych i przestrzennych mogą odegrać systemy policentryczne. Książka została poświęcona zagadnieniom policentryczności, przede wszystkim na poziomie miast, oraz czynnikom ich ewolucji. Obejmuje przegląd aspektów dotyczących roli sektora publicznego i prywatnego, działań planowanych oraz spontanicznego kształtowania się układów policentrycznych w mieście. Zagadnienia te zostały zilustrowane poprzez studium przypadku Warszawy oraz unikalnego programu, zainicjowanego w 2015 r., dla którego trudno znaleźć odpowiednik w Polsce czy zagranicą. Program Warszawskich Centrów Lokalnych (WCL) ma aspekty ekonomiczne, społeczne i przestrzenne oraz potencjał do angażowania wielu interesariuszy. Został zainicjowany w 2015 r. jako wspólne przedsięwzięcie m.st. Warszawy i Oddziału Warszawskiego Stowarzyszenia Architektów Polskich (OW SARP). W 2016 r. rozpoczął się okres pilotażowy. Książka prezentuje doświadczenia płynące z bezpośredniego zaangażowania autorki w tworzenie i realizację pilotażu programu (z ramienia OW SARP) w latach 2015-2017 oraz w badania naukowe nad tym programem (prowadzone od 2017 r. w SGH w Warszawie). Warszawa jest miastem o policentrycznej strukturze przestrzennej. Program stanowi przykład unikalnego projektu badawczo-wdrożeniowego, który miał wzmocnić tę strukturę, ale także wzbogacić ją o aspekty instytucjonalne i zarządcze, m.in. poprzez wsparcie finansowe ze środków publicznych. Analiza programu pozwoliła na ocenę na konkretnym przykładzie zagadnień teoretycznych przedstawionych we wprowadzających rozdziałach książki. Program objął narzędzia przestrzenne, infrastrukturalne, środowiskowe i gospodarcze. Z kolei badania pozwoliły na wypracowanie narzędzi analitycznych, które mogą służyć dalszej realizacji celów programu, zarówno w Warszawie, jak i w innych miastach. O ile nie zaznaczono inaczej, badania, na podstawie których uzyskano prezentowane wnioski, były realizowane przez autorkę. Wnioski te zostały w większości sformułowane w 2018 i 2019 r. w oparciu o stan centrów lokalnych oraz wiedzę w zakresie omawianych zagadnień teoretycznych w tym okresie. W 2020 r. zostały uzupełnione o nowe zagadnienia związane przede wszystkim z sytuacją zdrowotną i pandemią COVID-19. Kształtowanie miast jako policentrycznych struktur (przestrzennych) i systemów (instytucjonalnych) jest elementem poszukiwania nowych rozwiązań przekształceń miast w kierunku bardziej zrównoważonych, sprawiedliwych i odpornych na kryzysy czy szoki. Wartość takiego podejścia polega na złożoności zagadnień, które mogą zostać w jego ramach objęte badaniami i wdrożeniami. Łączy ono aspekty społeczno-gospodarcze, przestrzenne i instytucjonalne i umożliwia wzmocnienie ich wzajemnych oddziaływań. Przestrzeń miejska jest odzwierciedleniem sfery publicznej i stosunków gospodarczych w społeczeństwie. Zarówno w historii, jak i obecnie w miastach występują takie zjawiska, jak: znaczne zróżnicowanie warunków mieszkaniowych, nierówny dostęp do usług społecznych i obiektów użyteczności publicznych, polaryzacja społeczna i niesprawiedliwość przestrzenna, stygmatyzacja związana z ?gorszymi dzielnicami", zróżnicowanie lokalizacji przedsiębiorstw i obiektów usług komercyjnych. Rola samorządu terytorialnego i władz lokalnych w kształtowaniu miast sprawiedliwych i odpornych jest bezsprzecznie kluczowa. Władze lokalne mogą posługiwać się szeregiem narzędzi, które służą ożywieniu gospodarczemu, włączeniu społecznemu oraz współpracy. Program centrów lokalnych jest takim właśnie narzędziem. Sektor publiczny jest powołany do interwencji w zakresie gospodarowania dobrami o innym charakterze niż rynkowe, które w mieście odgrywają istotną rolę. Wielokrotnie w książce mowa jest o zjawiskach czy prawidłowościach społeczno-gospodarczych. Termin ten jest używany z rozmysłem, w przekonaniu, że obecnie zjawiska i problemy gospodarcze muszą być analizowane w ścisłym powiązaniu z ich charakterem społecznym oraz instytucjonalnym. Miasta stanowią również dobry przedmiot analiz społeczno-gospodarczych ze względu na swój materialny i trwały charakter. Dzięki temu łatwiej jest uchwycić trwałość oraz zależność od ścieżek rozwoju (pathdependence), która dotyczy całości stosunków społecznych i ekonomicznych. Proponowane nowe modele instytucjonalne i ekonomiczne muszą być dostosowane do wcześniejszych ścieżek rozwoju i nie mogą ignorować istniejących uwarunkowań. Stąd w książce aktualna analiza została zaprezentowana na tle wcześniejszej sytuacji ekonomicznej, politycznej, społecznej i instytucjonalnej. Dotyczy to okresu powojennego gospodarki centralnie planowanej, a następnie okresu transformacji rozpoczętego w 1989 r. Obecnie stoimy również wobec potrzeby kolejnej transformacji, prawdopodobnie wcale nie łatwiejszej niż tamta. W latach dziewięćdziesiątych XX w. wydawało się bowiem, że istnieją sprawdzone, uniwersalne modele rozwoju, które można wdrażać z sukcesem w innych rejonach świata. Dzisiaj cały świat stoi wobec wyzwań, na które nie znaleziono jeszcze właściwej odpowiedzi. Doświadczenie miast, które przeszły proces transformacji i mają w tym zakresie aktualne doświadczenia gospodarcze i instytucjonalne może tym razem posłużyć innym krajom rozwiniętym. Doświadczenie Warszawy może być też szczególnie cenne dla innych dużych miast Europy środkowej i wschodniej. Kluczowe zagadnienia poruszane w książce to skala i wzajemna współzależność różnego rodzaju działań i aktorów działających w miastach. W pierwszym rozdziale poruszone zostały zagadnienia centralizacji i decentralizacji oraz koncentracji i dekoncentracji. Mają one znaczenie z punktu widzenia kumulowania decyzji gospodarczych oraz kapitału w małej grupie decydentów i/lub właścicieli. Taka koncentracja miała miejsce w krajach gospodarki centralnie planowanej, z dominującą władzą państwową. Dziś występuje koncentracja kapitalistyczna, w skali globalnej i pod wpływem nielicznych, ponadnarodowych aktorów na rozwój różnych regionów i miast świata. Rola lokalnych i globalnych interesariuszy i zależności pomiędzy nimi mają wpływ na kształtowanie polityki miast. Globalizacja bywa źródłem szans lub zagrożeń dla przedsiębiorczości lokalnej oraz kształtowania lokalnych warunków życia. W badaniach naukowych coraz częściej podkreśla się znaczenie lokalnych zasobów i rynków, dla których konkurencja globalna miast, skupiona tylko na najbardziej innowacyjnych dziedzinach gospodarki oraz najwyżej wykwalifikowanych specjalistach, ma mniejsze znaczenie. Wzmacnia to potrzebę aktywności zarówno administracji publicznej, jak i wszystkich interesariuszy miejskich, w tym mieszkańców i przedsiębiorców lokalnych. Jest to element decentralizacji, dla której wzmocnienie samorządu terytorialnego jest jednym z niezbędnych etapów.
W tym samym rozdziale zaprezentowano system policentrycznego organizowania lokalnej gospodarki i instytucji. Ma on ogromny potencjał w stosunku do obecnych wyzwań. Jest bardziej elastyczny niż tradycyjne struktury instytucjonalne, zarówno biurokracji publicznej, jak i hierarchii przedsiębiorstwa. Pozwala na włączanie różnorodnych interesariuszy i kształtowanie zasad, które mogą być przez nich ogólnie akceptowane i egzekwowane. Ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia specyficznych dóbr występujących w miastach (ale nie tylko w nich), które należą do obszaru zawodności sektora prywatnego lub publicznego, a czasem obu tych sektorów. Są to dobra kluczowe dla dalszego bezpieczeństwa środowiskowego i gospodarczego, a także dla poprawy poziomu sprawiedliwości społecznej. W ostatniej części pierwszego rozdziału poruszone zostały te właśnie zagadnienia, w przekonaniu, że jasne określenie wartości, a nie tylko efektywności, jest dzisiaj zadaniem kształtowania polityki gospodarczej.
Drugi rozdział prezentuje te ogólne zagadnienia na przykładzie okresu polskiej transformacji rozpoczętej w 1989 r. Porusza kwestię dekoncentracji i decentralizacji jako procesu zmian w kierunku demokracji parlamentarnej oraz gospodarki rynkowej. Wskazano także na obszar, który znalazł się niejako w "martwym polu" podczas transformacji, to znaczy dóbr publicznych oraz zasobów wspólnych. Właśnie te szczególne rodzaje dóbr występujące w miastach oraz instytucjonalne modele ich dostarczania i zarządzania nimi są drugim kluczowym obszarem zagadnień. Są to zasoby wspólne, dobra publiczne, a także negatywne efekty zewnętrzne. Okres polskiej transformacji został zdominowany przez opisywaną przez Elinor Ostrom dychotomię pomiędzy sektorem publicznym a kapitalistycznym sektorem prywatnym. Mimo początkowych prób, nie rozwijano rozwiązań opartych na organizacji oddolnej czy współzarządzaniu. Wielkim osiągnięciem była natomiast reaktywacja samorządu terytorialnego. Pomimo że niektórzy postrzegają go jako emanację instytucji państwa, w swojej genezie, a także często w praktyce, stanowi prawdziwie subsydiarną formę samoorganizacji i współpracy na najbardziej lokalnym poziomie. Ma duży potencjał kształtowania systemów policentrycznych i współpracy międzysektorowej, co zostało wskazane w dalszej części książki. W rozdziale drugim przedstawione zostały także zagadnienia złożoności systemu miejskiego, jego sieciowego charakteru i wzajemnej zależności powiązań. Prezentuje on także aktualnie występujące czynniki zmian, ze względu na to, że miasta podlegają nieustającej ewolucji, która jest po części wynikiem planowania, a po części wynikiem nakładających się na siebie, synergicznych lub przeciwstawnych dążeń wielu interesariuszy.
Trzeci rozdział został poświęcony Warszawie - jej ewolucji przestrzennej, administracyjnej, gospodarczej i społecznej. Wskazano, w jaki sposób ukształtował się po części niespójny charakter miasta, który następnie nabrał charakteru policentrycznego. Wskazano czynniki demograficzne kształtujące Warszawę, zarówno jako całość, jak i przepływy mieszkańców pomiędzy poszczególnymi dzielnicami. Oprócz krótkiego wprowadzenia historycznego rozdział ten prezentuje zmiany w okresie od odzyskania niepodległości, a więc i stołeczności Warszawy w 1918 r., do czasów obecnych. Szczególną wagę przywiązano do zagadnień decentralizacji i centralizacji, jakie występują w stolicy kraju. Przedstawiono dylematy podziału zadań pomiędzy poziom ogólnomiejski i dzielnicowy, a także kształtowanie się sieci podmiotów odpowiedzialnych za zaspokojenie potrzeb mieszkańców w ramach użyteczności publicznej. Prezentacji studium przypadku, czyli programu Warszawskich Centrów Lokalnych, poświęcono rozdział czwarty. Przedstawiono w nim główne założenia programu, podmioty biorące udział w jego kształtowaniu, tworzenie kluczowych definicji oraz metody pracy. Omówiony został także bardziej szczegółowo etap pilotażu, który trwa nadal, choć w bardzo okrojonej formie. Analizą objęto cały dotychczasowy okres działań. Wskazano przyjęte modele współpracy pomiędzy różnymi interesariuszami oraz rolę liderów programu na jego poszczególnych etapach. Analiza programu i jego rezultatów na etapie pilotażowym wskazała na potrzebę reewaluacji pierwotnie przyjętych metod identyfikacji centrów jako węzłów miejskich sieci infrastrukturalnych i instytucjonalnych. Temu zagadnieniu oraz ocenie potencjału programu poświęcono rozdział piąty. Przedstawiono w nim także pogłębione badania nad centrami wybranych pięciu dzielnic Warszawy oraz czynniki, jakie wpływają na kształtowanie się całego układu policentrycznego. Rozdział ten zawiera autorskie rekomendacje dla miast, które chciałyby w sposób planowy kształtować na swoich obszarach systemy policentryczne. W zakresie badań podstawowych korzystano ze źródeł zastanych, literatury przedmiotu i międzynarodowych badań statystycznych. Istotne były także wyniki badań innych naukowców prezentowane podczas konferencji naukowych dotyczących okresu transformacji oraz aktualnych wyzwań gospodarczych, a także toczone w ich trakcie dyskusje. Natomiast podczas analizy programu WCL wykorzystano dane statystyczne (przede wszystkim z Panoramy Dzielnic Warszawy opublikowanej przez Urząd Statystyczny w Warszawie, ze względu na ich najszerszy zakres i porównywalność danych w okresie 2003-2017, a także dane publikowane przez urząd m.st. Warszawy). Korzystano z dokumentów i aktów prawnych m.st. Warszawy, wniosków płynących ze spotkań i debat publicznych, spotkań roboczych analizowanych programów i projektów z udziałem przedstawicieli urzędu m.st. Warszawy, przedstawicieli instytucji publicznych, mieszkańców i organizacji pozarządowych. Przeprowadzono częściowo strukturyzowane wywiady pogłębione z interesariuszami: przedstawicielami biur urzędu m.st. Warszawy, przedstawicielami wybranych dzielnic oraz projektantami uczestniczącymi w etapie pilotażowym programu Warszawskich Centrów Lokalnych. Wykorzystano metody: analizy statystycznej, analizy przestrzennej (badania terenowe, analizy mapowe), obserwacji uczestniczącej, studium przypadku. W książce zaprezentowano wnioski dotyczące całego miasta, a także wyniki pogłębionych analiz dla wybranych dzielnic Warszawy: Mokotowa, Pragi-Północ, Ursynowa, Wawra i Wilanowa.
Wśród analizowanych zagadnień wzięto w szczególności pod uwagę:
§ zmiany struktury przestrzennej i funkcjonalnej Warszawy,
§ zmiany instytucjonalne i gospodarcze,
§ narzędzia i modele współpracy w ramach Programu Warszawskich Centrów Lokalnych,
§ kryteria identyfikacji i ewaluacji centrum lokalnego innych w stosunku do przyjętych w oryginalnych rekomendacjach programu,
§ różnorodność dóbr i usług występujących w węzłowych punktach sieciowego systemu miasta.
Tematy, które stanowią ramy teoretyczne książki są rozległe i przedstawiona w niej analiza stanowi element poszerzania wiedzy w tym zakresie. Uzasadnieniem dla poruszenia ich w kontekście analizy konkretnego studium przypadku jest to, że jak w soczewce w programie centrów lokalnych skupiają się wyzwania i problemy dotyczące rzeczywistości społeczno-gospodarczej, w tym bardzo poważnych wyzwań naszych czasów. Ramy książki nie są wystarczające, aby w zaprezentowanym studium omówić je wszystkie. Skoncentrowano się na analizie potencjału tworzenia systemu policentrycznego i sprzyjających mu instytucji, a także na zarządzaniu zasobami wspólnymi, dobrami publicznymi oraz dostępem do usług użyteczności publicznej. Poruszono też zagadnienie odporności miasta na szoki i kryzysy, które zapewne nadejdą w najbliższych latach. Potencjał policentrycznej struktury funkcjonalnej i instytucjonalnej jest bardzo znaczący właśnie w obliczu tych wyzwań. Podejście policentryczne wyklucza opracowywanie modeli uniwersalnych, które mogłyby być wdrażane jako gotowe kalki w innych miastach, krajach czy regionach świata. Dostarcza ono jednak narzędzi do analizy i pracy nad wdrożeniami w bardzo zróżnicowanych warunkach, między innymi dlatego, że wymaga wzięcia pod uwagę ścieżki dotychczasowego rozwoju i dotyczy wykorzystania zasobów lokalnych, materialnych i niematerialnych. Zawiera w sobie elementy uniwersalne, które mogą być pomocne w zarządzaniu specyficznymi zasobami, w obszarze zawodności rynku i państwa. Zagadnienie to ma znaczenie na szczeblu lokalnym, miejskim, istotnym dla większości krajów świata.
WPROWADZENIE
GOSPODARKA SCENTRALIZOWANA, DECENTRALIZACJA I SYSTEMY POLICENTRYCZNE
1.1. Znaczenie instytucjonalne, społeczno-gospodarcze i przestrzenne centralizacji i koncentracji oraz ich przeciwieństw
1.2. Systemy policentryczne
1.3. Państwo centralnie planowane, globalizacja i powrót do lokalności
1.4. Perspektywa normatywna - zagadnienie skali i sprawiedliwości
TRANSFORMACJA INSTYTUCJONALNA I GOSPODARCZA. POSZUKIWANIE MODELI DECENTRALIZACJI
2.1. Prywatyzacja i dekoncentracja jako element państwa demokratycznego i gospodarki rynkowej
2.2. Wyzwania instytucjonalne ?dóbr niczyich", dóbr publicznych i zasobów wspólnych
2.3. Miejskie układy sieciowe
2.4. Ewolucja miast - nowe wyzwania i czynniki zmian
WARSZAWA - EWOLUCJA INSTYTUCJONALNA, SPOŁECZNA I PRZESTRZENNA
3.1. Miasto stołeczne Warszawa - dylematy decentralizacji i centralizacji
3.2. Zmiany przestrzenne i demograficzne Warszawy
3.3. Struktura instytucjonalna Warszawy
3.4. Sieci użyteczności publicznej i jakość życia w Warszawie
WARSZAWSKIE CENTRA LOKALNE - KONCEPCJA PROGRAMU I ETAP PILOTAŻOWY
4.1. Główne założenia programowe
4.2. Etap pilotażowy programu WCL
4.3. Interesariusze programu WCL
WARSZAWA JAKO MIASTO POLICENTRYCZNE, SPRAWIEDLIWE I ODPORNE
5.1. Re-ewaluacja centrów lokalnych w wybranych dzielnicach Warszawy
5.2. Zależność od wcześniejszej ścieżki rozwoju
5.3. Policentryczność jako droga do miasta sprawiedliwego i odpornego
5.4. Perspektywy rozwoju sieci centrów lokalnych w Warszawie
ZAKOŃCZENIE
Bibliografia
Podziękowania
