Koncepcja immunitetu. Zasada formalnej równości państw, skodyfikowana w artykule 2, ust. 1 Karty Narodów Zjednoczonych, stanowi jeden z fundamentów prawa międzynarodowego publicznego. Konsekwencją owej normy o charakterze paradygmatu jest brak hierarchizacji relacji międzypaństwowych. W XVI wieku, kiedy wykształcała się koncepcja równości podmiotów prawa międzynarodowego, miała ona zastosowanie do osoby suwerena. Z czasem immunitetem głowy państwa objęto również jego reprezentatnów, tak więc tradycyjnie, acz niekoniecznie słusznie, zważywszy na cel obu instytucji, immunitet jurysdykcyjny wywodzono z immunitetu dyplomatycznego. W związku z nierozróżnianiem osoby suwerena i samego państwa (kwintesencją czego była późniejsza formuła: L'État c'est Moi) w prawie międzynarodowym doszło do recepcji zasady prawa rzymskiego par in parem non habet imperium i nadania jej nowej treści normatywnej: państwa co do zasady nie podlegają jurysdykcji sądowej innych państw. Próba sprawowania jurysdykcji przez sąd krajowy względem państwa obcego mogłaby zostać poczytana za godzącą w godność tego ostatniego. Zarazem już tutaj widać wyraźnie, że podmiotem-beneficjentem immunitetu jurysdykcyjnego (i egzekucyjnego) jest państwo, a - wskazane w tytule Konwencji Narodów Zjednoczonych - mienie stanowi co najwyżej jego przedmiot.
Konsekwentna realizacja zasady równości państw może jednak prowadzić do konfliktu pomiędzy ochroną suwerenności państwa obcego przed jurysdykcją sądów państwa postępowania, a interesem państwa postępowania w ochronie własnego zwierzchnictwa terytorialnego. W rezultacie w XIX wieku obok koncepcji immunitetu absolutnego wykształciła się tendencja zmierzająca do ograniczania immunitetu do czynów o charakterze de iurii imperii. Wedle tej ostatniej koncepcji państwu nie przysługuje szczególna ochrona w zakresie, w którym działa tak jak podmiot prawa prywatnego. Zamiast upatrywać podstaw immunitetu jurysdykcyjnego w zasadach autonomii i suwerenności zaczęto zatem wiązać tę instytucję z elementami poza prawnymi, takimi jak kurtuazja międzynarodowa czy poszanowanie godności państw. Wypracowano również alternatywne wyjaśnienia upatrujące niemożność sprawowania jurysdykcji przez sądy krajowe w ekstraterytorialności beneficjenta immunitetu (na podobieństwo konstrukcji immunitetów dyplomatycznych) lub w braku kompetencji sądów krajowych do badania takich sporów.
Dodatkową przesłanką przemawiającą na rzecz ograniczania zakresu immunitetu jurysdykcyjnego (a w mniejszym zakresie także egzekucyjnego) państw była potrzeba podniesienia bezpieczeństwa obrotu prawnego dla podmiotów prywatnych, z którymi współpraca z czasem stała się dla państwa niezbędna - w szczególności dla licznych państw powstałych w procesie dekolonizacji dążących do nadrobienia opóźnień w rozwoju gospodarczym. Miało to również istotne znaczenie dla podmiotów prywatnych zawierających transakcje z tzw. państwami socjalistycznymi, w których przeważająca część gospodarki narodowej stanowiła własność państwa.
Ryzyko prawne podnosi koszty transakcyjne, których obniżenie leży przecież w interesie obu stron. W tym kontekście poniekąd zasadne jest stwierdzenie, że z perspektywy poszczególnych podmiotów prywatnych niebezpieczna byłaby nie tyle konsekwentna polityka państw uchylania się od spełnienia zobowiązań kontraktowych w przeważającej liczbie przypadków, co stan obecny, w którym państwa powołują się na immunitet przed sądami obcymi sporadycznie w sposób dla powoda zaskakujący.
Obecnie sama istota immunitetu jurysdykcyjnego nie jest kwestionowana. Rozwój kolejnych koncepcji podstaw obowiązywania immunitetu nie rozstrzygnął jednak podstawowego problemu: treści i zakresu uprawnień przysługujących z tytułu ochrony immunitetem. Wypracowanie kompromisu w tej kwestii jest o tyle skomplikowane, że ochrona uprawnień suwerennych jednego państwa kosztem innego sytuuje się w newralgicznym obszarze krzyżowania polityki i prawa, prawa wewnętrznego i międzynarodowego oraz prawa międzynarodowego publicznego i prawa prywatnego międzynarodowego. Przykładem w tym zakresie jest choćby instytucja immunitetu fiskalnego, niesłużąca realizacji funkcji państwa, ale związana z grzecznością międzynarodową.
W świetle praktyki międzynarodowej najbardziej uzasadniona wydaje się obecnie koncepcja postrzegania immunitetu przez pryzmat celu, któremu on służy, to znaczy realizacji funkcji publicznych i sprawnej reprezentacji państwa w relacjach międzynarodowych, przy jednoczesnym ograniczeniu wedle kryterium istoty czynności prawnej.
Wreszcie od zagadnienia immunitetu jurysdykcyjnego (i dyplomatycznego) zasadniczo odróżnić należy immunitet egzekucyjny, który "stanowi przeszkodę realizacji praw uznanych w danej jurysdykcji". Zarówno jednak Europejska Konwencja o immunitecie państwa, jak i, wbrew nazwie, Konwencja Narodów Zjednoczonych o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia, zawierają regulacje w obu obszarach. Pamiętając bowiem o dychotomii państwa i jego mienia, instytucja immunitetu, którego beneficjentem jest to pierwsze, ewoluuje w kolejnych stadiach postępowania, raz dotycząc przede wszystkim czynów państwa (postępowanie rozpoznawcze), a innym razem - jego mienia (środki zabezpieczające, egzekucyjne itp.).
Kodyfikacje prawa zwyczajowego przedstawicieli państw do immunitetów. Kompleksowej kodyfikacji prawa zwyczajowego immunitetów dyplomatycznych i konsularnych dokonano na mocy dwóch Konwencji wiedeńskich, odpowiednio z 18 kwietnia 1961 roku oraz 24 kwietnia 1963 roku.
Poszczególne kwestie dotyczące immunitetów przedstawicieli państw są również przedmiotem regulacji licznych porozumień dwustronnych zawieranych przez Polskę. Tytułem przykładu wskazać można przyznanie immunitetów takich jak uprawnienia przysługujące członkom personelu administracyjno-technicznego misji dyplomatycznych, koordynatorom Japońskiego Programu Wolontariatu Kulturalnego czy potwierdzenie immunitetów przysługujących członkom rodzin personelu misji dyplomatycznej lub urzędu konsularnego Nowej Zelandii, Turcji i Chile.
Na gruncie prawa polskiego, w myśl artykułu 1111 k.p.c. nie mogą być pozywani uwierzytelnieni w Rzeczypospolitej Polskiej szefowie przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych; członkowie personelu dyplomatycznego przedstawicielstw państw obcych w Rzeczypospolitej Polskiej; inne osoby korzystające z immunitetów dyplomatycznych na mocy ustaw, umów lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych oraz członkowie ich rodzin, jeżeli pozostają z nimi we wspólnocie domowej i nie mają obywatelstwa polskiego. Ponadto jurysdykcji sądów karnych nie podlegają osoby należące do personelu administracyjnego i technicznego przedstawicielstw dyplomatycznych. Immunitet jurysdykcyjny chroni również wskazane osoby w zakresie wykonywania przez nie funkcji urzędowych (art. 1112 k.p.c., art. 579 k.p.k.). Szczegółowe zasady proceduralne w zakresie immunitetów przedstawicieli państw obcych regulują artykuły 1111-1116 k.p.c. oraz art. 578-584 k.p.k.
Kodyfikacje prawa państw do immunitetów. Dwie najważniejsze kodyfikacje prawa międzynarodowego immunitetów zostały sporządzone w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Rady Europy.
Konwencja NZ o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia z dnia 2 grudnia 2004 roku wejdzie w życie trzydziestego dnia od złożenia trzydziestego dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia. Na dzień 3 września 2013 roku Konwencję podpisało 28 państw, natomiast 14 wyraziło zgodę na związanie się traktatem (w tym Arabia Saudyjska i Kazachstan, które nie są sygnatariuszami Konwencji). Jako ostatnie, w maju 2013, do Konwencji przystąpiły Włochy. Zarazem należy zauważyć, że wśród państw, które podpisały Konwencję - której autorzy przyjęli koncepcję immunitetu ograniczonego - znalazły się Chiny, uprzednio konsekwentnie opowiadające się na rzecz immunitetu absolutnego, co dodatkowo przemawia na rzecz uznania zwyczajowego charakteru norm zawartych w Konwencji. Na postanowienia Konwencji w swoim orzecznictwie powoływały się liczne krajowe Sądy Najwyższe w różnych obszarach geograficznych i kultur prawnych - jak choćby Japonii, Nowej Zelandii i Anglii - oraz przywoływane są one przed trybunały międzynarodowe (np. w sporze przed MTSem Włochy v. Niemcy rozstrzygniętym w 2012 roku).
Europejska Konwencja z 16 maja 1972 roku o immunitecie państwa weszła w życie 11 czerwca 1976 roku. Na dzień 3 września 2013 roku Konwencja obowiązuje w stosunku do ośmiu państw (Austria, Bośnia i Hercegowina, Cypr, Niemcy, Luksemburg, Niderlandy, Szwajcaria i Wielka Brytania). W 1979 roku Konwencję podpisała również Portugalia, ale dotąd jej nie ratyfikowała. Państwa-strony Konwencji złożyły do niej 24 deklaracje i 2 oświadczenia.
Do Konwencji przyjęto dodatkowy protokół powołujący Europejski Trybunał ds. Immunitetu Państwa (utworzony 28 maja 1985 roku), który nigdy się jednak nie zebrał dla realizacji funkcji sądowniczych. Do szeroko rozumianych międzynarodowych kodyfikacji immunitetów jurysdykcyjnych należą także Konwencja brukselska z 1926 roku i Protokół z 1934 roku o immunitecie statków państwowych oraz projekty kodyfikacyjne, które wywarły wpływ na prace Komisji Prawa Międzynarodowego: Projekt harvardzki 1932 roku, projekty Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego (ILA) z 1952 i 1982 roku oraz rezolucje Institut de Droit International z lat 199134, 1998 i 2001.
Podstawowym wnioskiem płynącym z zestawienia kodyfikacji międzynarodowych prawa immunitetów jest brak powszechnej, a zarazem pełnej akceptacji dla zasad w przyjętym tam kształcie. Wnioskiem z analizy porównawczej dwóch konwencji międzynarodowych (Narodów Zjednoczonych i Rady Europy) oraz sześciu kodyfikacji krajowych (ustaw Australii, Kanady, RPA, Singapuru, Wielkiej Brytanii i USA) jest natomiast zarówno daleko idąca zbieżność zakresów i sposobów regulacji, jak i podobieństwo wielu rozwiązań materialnoprawnych. Tym samym zakończone połowicznym sukcesem międzynarodowe prace kodyfikacyjne potwierdzają istnienie przedmiotowych zwyczajowych norm prawnomiędzynarodowych.
W prawie polskim brak regulacji w tym zakresie (które to normy należy wyraźnie odróżnić od wskazanych powyżej regulacji w przedmiocie immunitetów przedstawicieli państw, bowiem mimo związków funkcjonalnych służą one realizacji funkcji reprezentacyjnych, a nie celów państwa, mają inny zakres, a ich beneficjentem są osoby fizyczne, a nie prawne). Zważywszy zatem na semiimperatywny charakter norm wyznaczających di minimis zakres ochrony jurysdykcyjnej, z której państwa obce korzystają przed sądami państw obcych, powstaje pytanie o zakres owego przywileju.
Poniekąd paradoksalnie, kodyfikacje przez państwa systemu common law oraz quasi-precedensowa bogata praktyka orzecznicza państw prawa stanowionego nie wyczerpują zagadnienia. Pełny przegląd współczesnych regulacji immunitetowych wymaga uwzględnienia orzecznictwa arbitraży handlowych, znajomości dokumentacji bankowej i finansowej, a wreszcie świadomości niuansów norm proceduralnych w krajach różnych kultur prawnych. Z jednej strony w szarej strefie regulacji immunitetowych to właśnie praktyka sądowa i rządowa państw przyczyniają się do rozwoju międzynarodowego prawa zwyczajowego (a zgodnie z Preambułą do Konwencji NZ zasady prawa międzynarodowego zwyczajowego w dalszym ciągu regulują kwestie nieobjęte zakresem Konwencji). Z drugiej strony przyjmowane rozwiązania nawet w obszarach spornych nie mogą abstrahować od kontekstu prawnomiędzynarodowego, o czym najdobitniej świadczy fakt stwierdzenia przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzialności prawnomiędzynarodowej Włoch z tytułu naruszenia immunitetu jurysdykcyjnego Niemiec przez niezależne sądy, orzekające wbrew stanowisku rządu włoskiego w sprawie. Znamienne, że badając zakres immunitetu przysługującego państwu niemieckiemu w sprawie, MTS podobnie jak większość sądów krajowych orzekających w ostatnich latach za punkt wyjścia przyjął porównywane w niniejszym komentarzu konwencje, aby następnie przejść do analizy orzecznictwa krajowego. Kryterium proporcjonalności przesądziło o różnym zakresie materiału porównawczego - wąskiego (przedmiotowo zdeterminowanego), ale pogłębionego wykorzystanego przez MTS, na potrzeby badania jednego zagadnienia szczegółowego, oraz szerszego aczkolwiek bardziej ogólnego podejścia do tematu w niniejszej pracy. Intencją moją było zestawienie dwóch podstawowych kodyfikacji międzynarodowych, najczęściej przywoływanych ustaw krajowych oraz kluczowych orzeczeń sądowych, umożliwiających odnalezienie cienkiej granicy dopuszczalności ingerencji sądu w sprawy dotyczące państw obcych. Należy bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że pewność obrotu prawnego w obecnym stanie prawnym wymaga co najmniej ułatwienia dostępu do syntetycznej informacji na temat przedmiotowych regulacji.
Kontekst historyczny przyjęcia KNZIPiM i EKIP. Konieczność kodyfikacji prawa międzynarodowego immunitetów została zasygnalizowana przez Komisję Prawa Międzynarodowego już podczas jej pierwszego posiedzenia w Lake Success (New York) w czerwcu 1949 roku. Rekomendację podjęcia prac w tym zakresie KPM sformułowała jednak dopiero w 1977 roku. Formalny mandat rozpoczęcia analiz przedmiotowych stanowiła Rezolucja ZO ONZ 32/151 z 19 grudnia tego samego roku. Na kolejnej, 30. sesji39 KPM powołała problemową Grupę Roboczą, której Raport wskazywał ogólne kierunki przyszłych prac. Na tej podstawie w 1979 roku KPM powołała właściwy zespół roboczy, na którego czele stanął Specjalny Sprawozdawca Sompong Sucharitkul (funkcję swoją pełnił w latach 1979-1986, a prace zakończył w 1990 roku jego następca na stanowisku Motoo Ogiso). Kolejne Raporty z pracy grupy były przedmiotem obrad KPM na sesjach 31-38 oraz 41-43. Zasadniczą trudnością napotkaną przez Komisję były różnice doktrynalne w podejściu do immunitetów - w tym w zasadniczej kwestii jego wzruszalnego charakteru. W rezultacie prace nad tekstem Konwencji ukończono dopiero po przyjęciu pragmatycznego podejścia do problemu, tj. - unikając rozważań doktrynalnych - szczegółowego wskazywania kwestii, w odniesieniu do których państwa korzystają z immunitetów. Zarazem z każdym kolejnym raportem coraz wyraźniej było widoczne, jak dynamicznym obszarem regulacji są immunitety; odpowiednio ostateczna wersja redakcyjna została przyjęta z myślą o pozostawieniu państwom-stronom pewnego zakresu swobody, jednak bez narażania podstawowego celu konwencji kodyfikacyjnej.
Ostateczna wersja Konwencji wraz z Komentarzem została przyjęta przez KPM w 1991 roku i jednocześnie przedłożona do zatwierdzenia przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Rezolucją ZO ONZ 46/55 z 9 grudnia 1991 roku wszystkie państwa członkowskie zostały zaproszone do pisemnego ustosunkowania się do przyjętego tekstu, dla zbadania których powołano specjalną grupę roboczą w ramach Komitetu Szóstego ONZ. Konkluzje z konsultacji - zgodnie z przyjętym pierwotnie grafikiem - przedłożono Zgromadzeniu Ogólnemu w październiku 1994 roku. Po kolejnych nieformalnych i formalnych konsultacjach Zgromadzenie Ogólne mocą Rezolucji 59/38 z 2 grudnia 2004 r. zaakceptowało kompromis wypracowany przez powołaną ad hoc grupę, formalnie przyjmując Konwencję.
Znaczenie wcześniej, bo już w 1963 roku, prawo immunitetów zostało uznane za obszar nadający się do prac kodyfikacyjnych w ramach Rady Europy. Podczas konferencji ministrów sprawiedliwości w Dublinie w roku kolejnym - zważywszy, że wśród państw członkowskich nie było nawet zgody co do wyboru między koncepcją immunitetu absolutnego a ograniczonego - postanowiono: 1) szukać praktycznych kompromisów w poszczególnych obszarach przedmiotowych zamiast podejmować próby pełnej kodyfikacji prawa immunitetów, 2) w maksymalnym stopniu dążyć nie tylko do uzyskania formalnej zgody państw na poddanie się jurysdykcji obcych sądów, lecz także do faktycznej realizacji podjętych w tym trybie rozstrzygnięć. Z takim mandatem Komitet ministrów powołał grupę ekspercką do przygotowania tekstu konwencji. W 1970 roku, po 14 posiedzeniach grupa przedłożyła Europejskiemu Komitetowi Współpracy Prawnej gotowy projekt Konwencji. Podczas siódmej konferencji ministrów sprawiedliwości w 1972 roku Komitet ministrów formalnie przyjął Konwencję i otworzył do podpisu.
Przystąpienie Polski do międzynarodowych konwencji o immunitecie jurysdykcyjnym państw. Podobnie jak większość państw członkowskich ONZ i RE Polska nie przystąpiła do KNZIPiM ani EKIP. Zasadne jest zatem pytanie, czy w polskim interesie leży utrzymanie status quo. O ile po upływie niemal czterech dekad od nabrania mocy prawnej przez Konwencję brukselską brak nadziei, e zostanie ona szeroko zaakceptowana w Europie, o tyle relatywnie niedługi czas od otwarcia Konwencji z 2004 roku do podpisu - w porównaniu z przewlekłością prac kodyfikacyjnych, a także poniesionych w związku z tym kosztów finansowych i organizacyjnych wypracowania kompromisu - przemawia na rzecz oczekiwania, że dojdzie do jej formalnego przyjęcia.
Prawo immunitetów jurysdykcyjnych obowiązuje mocą międzynarodowego prawa zwyczajowego, którego kodyfikację miały stanowić powyższe konwencje. Odpowiednio nieprzyjęcie konwencji nie pozbawia przedmiotowych zasad ani norm waloru normatywnego, o czym pośrednio świadczy choćby fakt przywoływania obu aktów przez krajowe i międzynarodowe organy orzecznicze. Zarazem brak formalnego przyjęcia konwencji zmusza sędziów w państwach, które nie przyjęły przedmiotowej kodyfikacji krajowej, do żmudnego badania praktyki międzynarodowej. Innymi słowo państwa poniosły wszystkie koszty prac kodyfikacyjnych, którym przyświecała wola podniesienia pewności obrotu prawnego, jednak powstrzymując się od aktu końcowego - związania się Konwencją - i zrezygnowały z pochodnych temu korzyści. Godzi to w interesy prawne podmiotów prywatnych niepewnych swojej sytuacji vis-a-vis państw, interesy prawne państw niepewnych w jakim zakresie korzystają z ochrony immunitetowej przed państwami obcymi, a wreszcie w interesy państw postępowań sądowych ryzykujących pociągnięcie do odpowiedzialności prawnomiędzynarodowej w przypadku wydania orzeczenia sądowego godzącego w immunitet jurysdykcyjny państwa obcego.
Kolejnym argumentem przemawiającym na rzecz przystąpienia do jednej z konwencji jest możliwość oddziaływania na kształt regulacji prawnomiędzynarodowych w owym obszarze. Stosowanie immunitetów przez sądy lub organy administracji w szarej strefie regulacji wiąże się z ryzykiem prawnym. Złożenie zastrzeżenia lub deklaracji do konwencji, zważywszy na praktykę niewnoszenia sprzeciwów do takowych przez pozostałe państwa umawiające się, pozwala na zdefiniowanie i ochronę żywotnych interesów państwowych. Stosownie do preferencji krajowych umożliwiłoby to choćby wyznaczenie pożądanego przez Polskę poziomu ochrony praw człowieka, a w innych obszarach - zapewnienie minimum prawa do ingerencji publicznej.
Pochodną powyższego jest korzyść oddziaływania na prawo międzynarodowe per se. Badacz regulacji zwyczajowych sięga kolejno po teksty konwencji międzynarodowych wraz ze złożonymi do nich zastrzeżeniami i oświadczeniami państw, których międzynarodowa doniosłość jest odwrotnie proporcjonalna do liczby państw-stron konwencji, kodyfikacji krajowych oraz orzecznictwa. Między innymi za sprawą barier językowych polskie orzeczenictwo w tym zakresie nie znalazło się w kanonie międzynarodowej literatury przedmiotu. Znalezienie się zatem w gronie 12 państw, których oświadczenia składane w momencie wyrażania zgody na związanie się traktatem stałyby się punktem odniesienia dla badań prawnych, należałoby uznać za korzyść inaczej nieosiągalną. Zważywszy na fakt traktowania zagadnienia immunitetów jurysdykcyjnych przez państwa common law jako kwestii prawa krajowego (choć Wielka Brytania przystąpiła do EKIP), które jednak przyjęły kodyfikacje, poprzez które oddziałują na kształtowanie prawa międzynarodowego, opinia Polski odgrywałaby co najmniej porównywalną rolę w tej materii co Australii, Kanady czy USA.
Pozorną wadą przystąpienia do konwencji międzynarodowych byłaby mniejsza elastyczność korzystania ze środków obrony proceduralnej przez państwo polskie pozwane przed obcymi sądami. O ile jednak argument taki może znaleźć zastosowanie do poszczególnych postępowań i osób, które miałyby zostać pociągnięte do odpowiedzialności, o tyle w państwie prawa możliwość uchylania się od odpowiedzialności za akty bezprawia nie może być postrzegana jako element racji stanu. Zresztą zważywszy na wysiłek włożony w Polsce w budowę i utrwalenie ustrojowej zasady państwa prawnego, korzyści pochodne obecnemu stanowi prawnemu nie przewyższają odpowiadających mu kosztów ponoszonych przez obywateli względem państw obcych i państwo polskie za granicą.
Wielokrotnie podkreślana rozłączność problematyki prawnej ochrony immunitetowej państw od przywilejów przedstawicieli dyplomatycznych i konsularnych nie pozostawia przestrzeni na wątpliwości związane z sytuacją prawną tych ostatnich.
Racje prawne stanowią tylko jeden z czynników uwzględnianych w procesie decyzyjnym o ewentualnym przystąpieniu do konwencji. Co najmniej równie istotne z pewnością są przesłanki natury gospodarczej i politycznej, których analiza wykracza poza zakres niniejszej pracy. Warto jednak pamiętać, że przyczyną zarówno odejścia od koncepcji immunitetu absolutnego, jak i podjęcia prac kodyfikacyjnych było podniesienie bezpieczeństwa prawnego, przekładające się na obniżenie kosztów transakcyjnych w obrocie gospodarczym. Z kolei z punktu widzenia geopolitycznego przystąpienie przez Polskę do jednej z konwencji przesunęłoby ją z grupy państw nieobecnych w przedmiotowej debacie do elitarnego grona kształtującego ową debatę, a zważywszy na problemy z uzyskaniem szerokiego poparcia przez konwencje (wejścia w życie Konwencji NZ) korzyści pochodne konstruktywnej postawie jako partnera w rozmowach wykraczałyby poza analizowaną kwestię.
Na koniec warto przytoczyć dwa fakty, które w specyficznym świetle sytuują oświadczenia dotyczące przeszkód w przystępowaniu do EKIP. W parlamentarnej debacie poprzedzającej ratyfikację przez Francję KNZIPiM sprawozdawca projektu przed parlamentarną komisją ds. zagranicznych Elisabeth Guigou stwierdza, że w przypadku przystąpienia Francji do Konwencji z 1972 roku, będącej "mniej kompletną" (sic!), oraz Konwencji z 2004 roku Francja zostałaby skonfrontowana z ryzykiem konfliktu między normami obu traktatów. A przecież, z jednej strony, jednym z założeń kodyfikacyjnych EKIP było umożliwienie jego stosowania w relacjach z państwami trzecimi (EKIP, art. 37), a z drugiej KNZIPiM nie narusza praw ani obowiązków państw-stron innych porozumień międzynarodowych mających związek ze sprawami z nich wynikającymi (art. 26).
Uwagi metodologiczne. Przesłanką do podjęcia niniejszego badania była konstatacja przypadków niekonsekwencji orzeczniczej w poszczególnych jurysdykcjach, wynikających nie tyle z odmiennego toku rozumowania różnych składów sędziowskich (w co najmniej zbliżonych okolicznościach), co z zastosowania różnych podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sporu. W szczególności w państwach takich jak Polska, która podobnie jak inne państwa systemu prawa stanowionego paradoksalnie nie przyjęła przedmiotowej kodyfikacji, każdorazowo stawiane jest pytanie, co może, a co powinno stanowić materiał porównawczy na potrzeby badania norm prawa zwyczajowego. W szczególności jaką wagę przypisać obu omawianym konwencjom - formalnie niewiążącym Polski - oraz orzeczeniom międzynarodowym i sądów zagranicznych, niemających statusu precedensu w polskim porządku prawnym. Wreszcie jak w owym kontekście sytuować polski dorobek orzeczniczy zależnie od stopnia jego spójności oraz stopnia wykształcenia się konsensu na arenie międzynarodowej. W sposób oczywisty obecna sytuacja godzi w fundamentalną dla państwa prawa zasadę pewności prawa, czego efektem może być choćby mniejsza skłonność podmiotów z państwa trzecich wchodzenia w stosunki umowne z Polską, ale również niepewność, w jakim stopniu respektowana będzie suwerenna niezależność organów państwa polskiego przez sądy trzecie ?na zasadzie wzajemności".
Powyższe pytania badawcze umożliwiły sformułowanie celu niniejszego komentarza, jakim było stworzenie "przewodnika problemowego" do stosowania prawa immunitetów. Intencją autora była identyfikacja zagadnień tematycznych, w stosunku do których uzasadnione jest prowadzenie odrębnych badań nad immunitetami jurysdykcyjnymi i egzekucyjnymi, co z kolei wyznaczyło de maximis et minimis zakres przedmiotowy analizy, a następnie krytyczna ocena obowiązującego w poszczególnych zakresach międzynarodowego prawa zwyczajowego. Tak postawione zadanie badawcze przesądziło natomiast o przyjętej koncepcji konstrukcyjnej pracy. Ponieważ zakresy regulacji obu konwencji krzyżują się, a celem prac kodyfikacyjnych, które doprowadziły do ich przyjęcia, było zbadanie prawa immunitetów, oba teksty stanowiły naturalny punkt odniesienia do podjęcia badania. Zarazem różna metodologia konwencji Rady Europy i Narodów Zjednoczonych wymusiła analizę porównawczą tekstów, dla których kluczowe znaczenie miała uwzględniona w pracy tabela ekwiwalencji. Wreszcie, ponieważ teksty konwencyjne ze swej istoty stanowią wyraz kompromisu między stronami negocjującymi, kolejnym krokiem było sięgnięcie do tekstów komentarzy oraz dokumentów przygotowawczych wskazujących, w jakim stopniu przyjęte rozwiązania wymagały pokonania różnic w tradycjach prawnych poszczególnych państw. To z kolei przesądziło o zakresie korzystania z kodyfikacji i orzeczeń krajowych. Przede wszystkim orzeczenia - których liczba czyniła bezsensownym choćby pobieżną próbę wymienienia wszystkich decyzji sądowych - przywoływane były tam, gdzie historycznie miały przełomowe znaczenia dla ewolucji prawa immunitetów, lub tam, gdzie istotne różnice w tradycjach prawnych między państwami uzasadniały moim zdaniem pełniejsze zilustrowanie istoty danego podejścia. Ze względu na dynamiczny charakter przedmiotowych regulacji materiał badawczy uzupełniony został o najnowsze orzeczenia, tam gdzie można sądzić, że w owym relatywnie szybko ewoluującym obszarze odcisną długotrwałe piętno.
Wspomniana na wstępie konstatacja incydentalnej niespójności linii orzeczniczej pozwoliła na sformułowanie tezy, że rozproszony charakter źródeł prawa międzynarodowego immunitetów, wymagający złożonych i pracochłonnych badań wykraczających poza zakres wąsko zdefiniowanych problemów przedmiotowych, ma destruktywny wpływ na konsolidację odnośnych regulacji. Wskazywane w komentarzu rozbieżności orzecznicze, które niejednokrotnie prowadzą sądy do stwierdzania "niemożności wykształcenia się dostatecznej spójności praktyki, a w rezultacie uznania za normę prawa zwyczajowego", umożliwiły pozytywną weryfikację owego założenia. Gdyby niniejszy komentarz przyczynił się do poprawy owej sytuacji, cel badania byłby w pełni zrealizowany.
[[[separator]]]Tabela ekwiwalencji
Wykaz skrótów i najważniejszych dokumentów
Podziękowania
I. Wstęp
II. ZAGADNIENIA OGÓLNE
A. Zasady ogólne prawa immunitetów
1. Zakres regulacji
2. Definicje
A. Sąd
B. Państwo
C. Transakcja handlowa
3. Immunitety dyplomatyczne, konsularne, głów państw
4. Immunitety statków powietrznych i obiektów kosmicznych
5. Brak mocy wstecznej konwencji
6. Podstawa obowiązywania immunitetu jurysdykcyjnego (i egzekucyjnego) państw
B. Zagadnienia proceduralne
7. Sposób realizacji immunitetu
8. Wszczęcie postępowania
9. Zgoda na wykonywanie jurysdykcji
10. Zgoda na stosowanie prawa obcego
11. Skutek udziału w postępowaniu
12. Niestawiennictwo w postępowaniu
13. Powództwa wzajemne
III. WYJĄTKI OD IMMUNITETU JURYSDYKCYJNEGO PAŃSTW W POSTĘPOWANIU ROZPOZNAWCZYM
14. Postępowania, w których państwo nie korzysta z immunitetu (wyjątki od immunitetu)
15. Transakcje handlowe
16. Stosunki umowne
17. Umowy o zatrudnienie
18. Szkody na osobie lub na mieniu
19. Mienie ruchome lub nieruchome
20. Własność intelektualna i przemysłowa
21. Uczestnictwo w spółkach lub innych jednostkach organizacyjnych
22. Statki
23. Umowy arbitrażowe
IV. DOPUSZCZALNOŚĆ ŚRODKÓW PRZYMUSU - POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE I EGZEKUCYJNE
24. Immunitet od środków przymusu w związku z postępowaniem sądowym
25. Środki zabezpieczające
26. Zarząd mieniem
27. Kary porządkowe (immunitet procesowy)
28. Środki egzekucyjne
V. INNE ZAGADNIENIA PROCEDURALNE
29. Doręczenie pozwu
30. Orzeczenie zaoczne
31. Litis pendentis
VI. SKUTEK ORZECZEŃ
32. Wykonywanie orzeczenia
33. Wykonywanie ugody
Konwencja Narodów Zjednoczonych o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia
Europejska Konwencja o immunitecie państwa
Opis
Wstęp
Koncepcja immunitetu. Zasada formalnej równości państw, skodyfikowana w artykule 2, ust. 1 Karty Narodów Zjednoczonych, stanowi jeden z fundamentów prawa międzynarodowego publicznego. Konsekwencją owej normy o charakterze paradygmatu jest brak hierarchizacji relacji międzypaństwowych. W XVI wieku, kiedy wykształcała się koncepcja równości podmiotów prawa międzynarodowego, miała ona zastosowanie do osoby suwerena. Z czasem immunitetem głowy państwa objęto również jego reprezentatnów, tak więc tradycyjnie, acz niekoniecznie słusznie, zważywszy na cel obu instytucji, immunitet jurysdykcyjny wywodzono z immunitetu dyplomatycznego. W związku z nierozróżnianiem osoby suwerena i samego państwa (kwintesencją czego była późniejsza formuła: L'État c'est Moi) w prawie międzynarodowym doszło do recepcji zasady prawa rzymskiego par in parem non habet imperium i nadania jej nowej treści normatywnej: państwa co do zasady nie podlegają jurysdykcji sądowej innych państw. Próba sprawowania jurysdykcji przez sąd krajowy względem państwa obcego mogłaby zostać poczytana za godzącą w godność tego ostatniego. Zarazem już tutaj widać wyraźnie, że podmiotem-beneficjentem immunitetu jurysdykcyjnego (i egzekucyjnego) jest państwo, a - wskazane w tytule Konwencji Narodów Zjednoczonych - mienie stanowi co najwyżej jego przedmiot.
Konsekwentna realizacja zasady równości państw może jednak prowadzić do konfliktu pomiędzy ochroną suwerenności państwa obcego przed jurysdykcją sądów państwa postępowania, a interesem państwa postępowania w ochronie własnego zwierzchnictwa terytorialnego. W rezultacie w XIX wieku obok koncepcji immunitetu absolutnego wykształciła się tendencja zmierzająca do ograniczania immunitetu do czynów o charakterze de iurii imperii. Wedle tej ostatniej koncepcji państwu nie przysługuje szczególna ochrona w zakresie, w którym działa tak jak podmiot prawa prywatnego. Zamiast upatrywać podstaw immunitetu jurysdykcyjnego w zasadach autonomii i suwerenności zaczęto zatem wiązać tę instytucję z elementami poza prawnymi, takimi jak kurtuazja międzynarodowa czy poszanowanie godności państw. Wypracowano również alternatywne wyjaśnienia upatrujące niemożność sprawowania jurysdykcji przez sądy krajowe w ekstraterytorialności beneficjenta immunitetu (na podobieństwo konstrukcji immunitetów dyplomatycznych) lub w braku kompetencji sądów krajowych do badania takich sporów.
Dodatkową przesłanką przemawiającą na rzecz ograniczania zakresu immunitetu jurysdykcyjnego (a w mniejszym zakresie także egzekucyjnego) państw była potrzeba podniesienia bezpieczeństwa obrotu prawnego dla podmiotów prywatnych, z którymi współpraca z czasem stała się dla państwa niezbędna - w szczególności dla licznych państw powstałych w procesie dekolonizacji dążących do nadrobienia opóźnień w rozwoju gospodarczym. Miało to również istotne znaczenie dla podmiotów prywatnych zawierających transakcje z tzw. państwami socjalistycznymi, w których przeważająca część gospodarki narodowej stanowiła własność państwa.
Ryzyko prawne podnosi koszty transakcyjne, których obniżenie leży przecież w interesie obu stron. W tym kontekście poniekąd zasadne jest stwierdzenie, że z perspektywy poszczególnych podmiotów prywatnych niebezpieczna byłaby nie tyle konsekwentna polityka państw uchylania się od spełnienia zobowiązań kontraktowych w przeważającej liczbie przypadków, co stan obecny, w którym państwa powołują się na immunitet przed sądami obcymi sporadycznie w sposób dla powoda zaskakujący.
Obecnie sama istota immunitetu jurysdykcyjnego nie jest kwestionowana. Rozwój kolejnych koncepcji podstaw obowiązywania immunitetu nie rozstrzygnął jednak podstawowego problemu: treści i zakresu uprawnień przysługujących z tytułu ochrony immunitetem. Wypracowanie kompromisu w tej kwestii jest o tyle skomplikowane, że ochrona uprawnień suwerennych jednego państwa kosztem innego sytuuje się w newralgicznym obszarze krzyżowania polityki i prawa, prawa wewnętrznego i międzynarodowego oraz prawa międzynarodowego publicznego i prawa prywatnego międzynarodowego. Przykładem w tym zakresie jest choćby instytucja immunitetu fiskalnego, niesłużąca realizacji funkcji państwa, ale związana z grzecznością międzynarodową.
W świetle praktyki międzynarodowej najbardziej uzasadniona wydaje się obecnie koncepcja postrzegania immunitetu przez pryzmat celu, któremu on służy, to znaczy realizacji funkcji publicznych i sprawnej reprezentacji państwa w relacjach międzynarodowych, przy jednoczesnym ograniczeniu wedle kryterium istoty czynności prawnej.
Wreszcie od zagadnienia immunitetu jurysdykcyjnego (i dyplomatycznego) zasadniczo odróżnić należy immunitet egzekucyjny, który "stanowi przeszkodę realizacji praw uznanych w danej jurysdykcji". Zarówno jednak Europejska Konwencja o immunitecie państwa, jak i, wbrew nazwie, Konwencja Narodów Zjednoczonych o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia, zawierają regulacje w obu obszarach. Pamiętając bowiem o dychotomii państwa i jego mienia, instytucja immunitetu, którego beneficjentem jest to pierwsze, ewoluuje w kolejnych stadiach postępowania, raz dotycząc przede wszystkim czynów państwa (postępowanie rozpoznawcze), a innym razem - jego mienia (środki zabezpieczające, egzekucyjne itp.).
Kodyfikacje prawa zwyczajowego przedstawicieli państw do immunitetów. Kompleksowej kodyfikacji prawa zwyczajowego immunitetów dyplomatycznych i konsularnych dokonano na mocy dwóch Konwencji wiedeńskich, odpowiednio z 18 kwietnia 1961 roku oraz 24 kwietnia 1963 roku.
Poszczególne kwestie dotyczące immunitetów przedstawicieli państw są również przedmiotem regulacji licznych porozumień dwustronnych zawieranych przez Polskę. Tytułem przykładu wskazać można przyznanie immunitetów takich jak uprawnienia przysługujące członkom personelu administracyjno-technicznego misji dyplomatycznych, koordynatorom Japońskiego Programu Wolontariatu Kulturalnego czy potwierdzenie immunitetów przysługujących członkom rodzin personelu misji dyplomatycznej lub urzędu konsularnego Nowej Zelandii, Turcji i Chile.
Na gruncie prawa polskiego, w myśl artykułu 1111 k.p.c. nie mogą być pozywani uwierzytelnieni w Rzeczypospolitej Polskiej szefowie przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych; członkowie personelu dyplomatycznego przedstawicielstw państw obcych w Rzeczypospolitej Polskiej; inne osoby korzystające z immunitetów dyplomatycznych na mocy ustaw, umów lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych oraz członkowie ich rodzin, jeżeli pozostają z nimi we wspólnocie domowej i nie mają obywatelstwa polskiego. Ponadto jurysdykcji sądów karnych nie podlegają osoby należące do personelu administracyjnego i technicznego przedstawicielstw dyplomatycznych. Immunitet jurysdykcyjny chroni również wskazane osoby w zakresie wykonywania przez nie funkcji urzędowych (art. 1112 k.p.c., art. 579 k.p.k.). Szczegółowe zasady proceduralne w zakresie immunitetów przedstawicieli państw obcych regulują artykuły 1111-1116 k.p.c. oraz art. 578-584 k.p.k.
Kodyfikacje prawa państw do immunitetów. Dwie najważniejsze kodyfikacje prawa międzynarodowego immunitetów zostały sporządzone w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Rady Europy.
Konwencja NZ o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia z dnia 2 grudnia 2004 roku wejdzie w życie trzydziestego dnia od złożenia trzydziestego dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia. Na dzień 3 września 2013 roku Konwencję podpisało 28 państw, natomiast 14 wyraziło zgodę na związanie się traktatem (w tym Arabia Saudyjska i Kazachstan, które nie są sygnatariuszami Konwencji). Jako ostatnie, w maju 2013, do Konwencji przystąpiły Włochy. Zarazem należy zauważyć, że wśród państw, które podpisały Konwencję - której autorzy przyjęli koncepcję immunitetu ograniczonego - znalazły się Chiny, uprzednio konsekwentnie opowiadające się na rzecz immunitetu absolutnego, co dodatkowo przemawia na rzecz uznania zwyczajowego charakteru norm zawartych w Konwencji. Na postanowienia Konwencji w swoim orzecznictwie powoływały się liczne krajowe Sądy Najwyższe w różnych obszarach geograficznych i kultur prawnych - jak choćby Japonii, Nowej Zelandii i Anglii - oraz przywoływane są one przed trybunały międzynarodowe (np. w sporze przed MTSem Włochy v. Niemcy rozstrzygniętym w 2012 roku).
Europejska Konwencja z 16 maja 1972 roku o immunitecie państwa weszła w życie 11 czerwca 1976 roku. Na dzień 3 września 2013 roku Konwencja obowiązuje w stosunku do ośmiu państw (Austria, Bośnia i Hercegowina, Cypr, Niemcy, Luksemburg, Niderlandy, Szwajcaria i Wielka Brytania). W 1979 roku Konwencję podpisała również Portugalia, ale dotąd jej nie ratyfikowała. Państwa-strony Konwencji złożyły do niej 24 deklaracje i 2 oświadczenia.
Do Konwencji przyjęto dodatkowy protokół powołujący Europejski Trybunał ds. Immunitetu Państwa (utworzony 28 maja 1985 roku), który nigdy się jednak nie zebrał dla realizacji funkcji sądowniczych. Do szeroko rozumianych międzynarodowych kodyfikacji immunitetów jurysdykcyjnych należą także Konwencja brukselska z 1926 roku i Protokół z 1934 roku o immunitecie statków państwowych oraz projekty kodyfikacyjne, które wywarły wpływ na prace Komisji Prawa Międzynarodowego: Projekt harvardzki 1932 roku, projekty Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego (ILA) z 1952 i 1982 roku oraz rezolucje Institut de Droit International z lat 199134, 1998 i 2001.
Podstawowym wnioskiem płynącym z zestawienia kodyfikacji międzynarodowych prawa immunitetów jest brak powszechnej, a zarazem pełnej akceptacji dla zasad w przyjętym tam kształcie. Wnioskiem z analizy porównawczej dwóch konwencji międzynarodowych (Narodów Zjednoczonych i Rady Europy) oraz sześciu kodyfikacji krajowych (ustaw Australii, Kanady, RPA, Singapuru, Wielkiej Brytanii i USA) jest natomiast zarówno daleko idąca zbieżność zakresów i sposobów regulacji, jak i podobieństwo wielu rozwiązań materialnoprawnych. Tym samym zakończone połowicznym sukcesem międzynarodowe prace kodyfikacyjne potwierdzają istnienie przedmiotowych zwyczajowych norm prawnomiędzynarodowych.
W prawie polskim brak regulacji w tym zakresie (które to normy należy wyraźnie odróżnić od wskazanych powyżej regulacji w przedmiocie immunitetów przedstawicieli państw, bowiem mimo związków funkcjonalnych służą one realizacji funkcji reprezentacyjnych, a nie celów państwa, mają inny zakres, a ich beneficjentem są osoby fizyczne, a nie prawne). Zważywszy zatem na semiimperatywny charakter norm wyznaczających di minimis zakres ochrony jurysdykcyjnej, z której państwa obce korzystają przed sądami państw obcych, powstaje pytanie o zakres owego przywileju.
Poniekąd paradoksalnie, kodyfikacje przez państwa systemu common law oraz quasi-precedensowa bogata praktyka orzecznicza państw prawa stanowionego nie wyczerpują zagadnienia. Pełny przegląd współczesnych regulacji immunitetowych wymaga uwzględnienia orzecznictwa arbitraży handlowych, znajomości dokumentacji bankowej i finansowej, a wreszcie świadomości niuansów norm proceduralnych w krajach różnych kultur prawnych. Z jednej strony w szarej strefie regulacji immunitetowych to właśnie praktyka sądowa i rządowa państw przyczyniają się do rozwoju międzynarodowego prawa zwyczajowego (a zgodnie z Preambułą do Konwencji NZ zasady prawa międzynarodowego zwyczajowego w dalszym ciągu regulują kwestie nieobjęte zakresem Konwencji). Z drugiej strony przyjmowane rozwiązania nawet w obszarach spornych nie mogą abstrahować od kontekstu prawnomiędzynarodowego, o czym najdobitniej świadczy fakt stwierdzenia przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzialności prawnomiędzynarodowej Włoch z tytułu naruszenia immunitetu jurysdykcyjnego Niemiec przez niezależne sądy, orzekające wbrew stanowisku rządu włoskiego w sprawie. Znamienne, że badając zakres immunitetu przysługującego państwu niemieckiemu w sprawie, MTS podobnie jak większość sądów krajowych orzekających w ostatnich latach za punkt wyjścia przyjął porównywane w niniejszym komentarzu konwencje, aby następnie przejść do analizy orzecznictwa krajowego. Kryterium proporcjonalności przesądziło o różnym zakresie materiału porównawczego - wąskiego (przedmiotowo zdeterminowanego), ale pogłębionego wykorzystanego przez MTS, na potrzeby badania jednego zagadnienia szczegółowego, oraz szerszego aczkolwiek bardziej ogólnego podejścia do tematu w niniejszej pracy. Intencją moją było zestawienie dwóch podstawowych kodyfikacji międzynarodowych, najczęściej przywoływanych ustaw krajowych oraz kluczowych orzeczeń sądowych, umożliwiających odnalezienie cienkiej granicy dopuszczalności ingerencji sądu w sprawy dotyczące państw obcych. Należy bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że pewność obrotu prawnego w obecnym stanie prawnym wymaga co najmniej ułatwienia dostępu do syntetycznej informacji na temat przedmiotowych regulacji.
Kontekst historyczny przyjęcia KNZIPiM i EKIP. Konieczność kodyfikacji prawa międzynarodowego immunitetów została zasygnalizowana przez Komisję Prawa Międzynarodowego już podczas jej pierwszego posiedzenia w Lake Success (New York) w czerwcu 1949 roku. Rekomendację podjęcia prac w tym zakresie KPM sformułowała jednak dopiero w 1977 roku. Formalny mandat rozpoczęcia analiz przedmiotowych stanowiła Rezolucja ZO ONZ 32/151 z 19 grudnia tego samego roku. Na kolejnej, 30. sesji39 KPM powołała problemową Grupę Roboczą, której Raport wskazywał ogólne kierunki przyszłych prac. Na tej podstawie w 1979 roku KPM powołała właściwy zespół roboczy, na którego czele stanął Specjalny Sprawozdawca Sompong Sucharitkul (funkcję swoją pełnił w latach 1979-1986, a prace zakończył w 1990 roku jego następca na stanowisku Motoo Ogiso). Kolejne Raporty z pracy grupy były przedmiotem obrad KPM na sesjach 31-38 oraz 41-43. Zasadniczą trudnością napotkaną przez Komisję były różnice doktrynalne w podejściu do immunitetów - w tym w zasadniczej kwestii jego wzruszalnego charakteru. W rezultacie prace nad tekstem Konwencji ukończono dopiero po przyjęciu pragmatycznego podejścia do problemu, tj. - unikając rozważań doktrynalnych - szczegółowego wskazywania kwestii, w odniesieniu do których państwa korzystają z immunitetów. Zarazem z każdym kolejnym raportem coraz wyraźniej było widoczne, jak dynamicznym obszarem regulacji są immunitety; odpowiednio ostateczna wersja redakcyjna została przyjęta z myślą o pozostawieniu państwom-stronom pewnego zakresu swobody, jednak bez narażania podstawowego celu konwencji kodyfikacyjnej.
Ostateczna wersja Konwencji wraz z Komentarzem została przyjęta przez KPM w 1991 roku i jednocześnie przedłożona do zatwierdzenia przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Rezolucją ZO ONZ 46/55 z 9 grudnia 1991 roku wszystkie państwa członkowskie zostały zaproszone do pisemnego ustosunkowania się do przyjętego tekstu, dla zbadania których powołano specjalną grupę roboczą w ramach Komitetu Szóstego ONZ. Konkluzje z konsultacji - zgodnie z przyjętym pierwotnie grafikiem - przedłożono Zgromadzeniu Ogólnemu w październiku 1994 roku. Po kolejnych nieformalnych i formalnych konsultacjach Zgromadzenie Ogólne mocą Rezolucji 59/38 z 2 grudnia 2004 r. zaakceptowało kompromis wypracowany przez powołaną ad hoc grupę, formalnie przyjmując Konwencję.
Znaczenie wcześniej, bo już w 1963 roku, prawo immunitetów zostało uznane za obszar nadający się do prac kodyfikacyjnych w ramach Rady Europy. Podczas konferencji ministrów sprawiedliwości w Dublinie w roku kolejnym - zważywszy, że wśród państw członkowskich nie było nawet zgody co do wyboru między koncepcją immunitetu absolutnego a ograniczonego - postanowiono: 1) szukać praktycznych kompromisów w poszczególnych obszarach przedmiotowych zamiast podejmować próby pełnej kodyfikacji prawa immunitetów, 2) w maksymalnym stopniu dążyć nie tylko do uzyskania formalnej zgody państw na poddanie się jurysdykcji obcych sądów, lecz także do faktycznej realizacji podjętych w tym trybie rozstrzygnięć. Z takim mandatem Komitet ministrów powołał grupę ekspercką do przygotowania tekstu konwencji. W 1970 roku, po 14 posiedzeniach grupa przedłożyła Europejskiemu Komitetowi Współpracy Prawnej gotowy projekt Konwencji. Podczas siódmej konferencji ministrów sprawiedliwości w 1972 roku Komitet ministrów formalnie przyjął Konwencję i otworzył do podpisu.
Przystąpienie Polski do międzynarodowych konwencji o immunitecie jurysdykcyjnym państw. Podobnie jak większość państw członkowskich ONZ i RE Polska nie przystąpiła do KNZIPiM ani EKIP. Zasadne jest zatem pytanie, czy w polskim interesie leży utrzymanie status quo. O ile po upływie niemal czterech dekad od nabrania mocy prawnej przez Konwencję brukselską brak nadziei, e zostanie ona szeroko zaakceptowana w Europie, o tyle relatywnie niedługi czas od otwarcia Konwencji z 2004 roku do podpisu - w porównaniu z przewlekłością prac kodyfikacyjnych, a także poniesionych w związku z tym kosztów finansowych i organizacyjnych wypracowania kompromisu - przemawia na rzecz oczekiwania, że dojdzie do jej formalnego przyjęcia.
Prawo immunitetów jurysdykcyjnych obowiązuje mocą międzynarodowego prawa zwyczajowego, którego kodyfikację miały stanowić powyższe konwencje. Odpowiednio nieprzyjęcie konwencji nie pozbawia przedmiotowych zasad ani norm waloru normatywnego, o czym pośrednio świadczy choćby fakt przywoływania obu aktów przez krajowe i międzynarodowe organy orzecznicze. Zarazem brak formalnego przyjęcia konwencji zmusza sędziów w państwach, które nie przyjęły przedmiotowej kodyfikacji krajowej, do żmudnego badania praktyki międzynarodowej. Innymi słowo państwa poniosły wszystkie koszty prac kodyfikacyjnych, którym przyświecała wola podniesienia pewności obrotu prawnego, jednak powstrzymując się od aktu końcowego - związania się Konwencją - i zrezygnowały z pochodnych temu korzyści. Godzi to w interesy prawne podmiotów prywatnych niepewnych swojej sytuacji vis-a-vis państw, interesy prawne państw niepewnych w jakim zakresie korzystają z ochrony immunitetowej przed państwami obcymi, a wreszcie w interesy państw postępowań sądowych ryzykujących pociągnięcie do odpowiedzialności prawnomiędzynarodowej w przypadku wydania orzeczenia sądowego godzącego w immunitet jurysdykcyjny państwa obcego.
Kolejnym argumentem przemawiającym na rzecz przystąpienia do jednej z konwencji jest możliwość oddziaływania na kształt regulacji prawnomiędzynarodowych w owym obszarze. Stosowanie immunitetów przez sądy lub organy administracji w szarej strefie regulacji wiąże się z ryzykiem prawnym. Złożenie zastrzeżenia lub deklaracji do konwencji, zważywszy na praktykę niewnoszenia sprzeciwów do takowych przez pozostałe państwa umawiające się, pozwala na zdefiniowanie i ochronę żywotnych interesów państwowych. Stosownie do preferencji krajowych umożliwiłoby to choćby wyznaczenie pożądanego przez Polskę poziomu ochrony praw człowieka, a w innych obszarach - zapewnienie minimum prawa do ingerencji publicznej.
Pochodną powyższego jest korzyść oddziaływania na prawo międzynarodowe per se. Badacz regulacji zwyczajowych sięga kolejno po teksty konwencji międzynarodowych wraz ze złożonymi do nich zastrzeżeniami i oświadczeniami państw, których międzynarodowa doniosłość jest odwrotnie proporcjonalna do liczby państw-stron konwencji, kodyfikacji krajowych oraz orzecznictwa. Między innymi za sprawą barier językowych polskie orzeczenictwo w tym zakresie nie znalazło się w kanonie międzynarodowej literatury przedmiotu. Znalezienie się zatem w gronie 12 państw, których oświadczenia składane w momencie wyrażania zgody na związanie się traktatem stałyby się punktem odniesienia dla badań prawnych, należałoby uznać za korzyść inaczej nieosiągalną. Zważywszy na fakt traktowania zagadnienia immunitetów jurysdykcyjnych przez państwa common law jako kwestii prawa krajowego (choć Wielka Brytania przystąpiła do EKIP), które jednak przyjęły kodyfikacje, poprzez które oddziałują na kształtowanie prawa międzynarodowego, opinia Polski odgrywałaby co najmniej porównywalną rolę w tej materii co Australii, Kanady czy USA.
Pozorną wadą przystąpienia do konwencji międzynarodowych byłaby mniejsza elastyczność korzystania ze środków obrony proceduralnej przez państwo polskie pozwane przed obcymi sądami. O ile jednak argument taki może znaleźć zastosowanie do poszczególnych postępowań i osób, które miałyby zostać pociągnięte do odpowiedzialności, o tyle w państwie prawa możliwość uchylania się od odpowiedzialności za akty bezprawia nie może być postrzegana jako element racji stanu. Zresztą zważywszy na wysiłek włożony w Polsce w budowę i utrwalenie ustrojowej zasady państwa prawnego, korzyści pochodne obecnemu stanowi prawnemu nie przewyższają odpowiadających mu kosztów ponoszonych przez obywateli względem państw obcych i państwo polskie za granicą.
Wielokrotnie podkreślana rozłączność problematyki prawnej ochrony immunitetowej państw od przywilejów przedstawicieli dyplomatycznych i konsularnych nie pozostawia przestrzeni na wątpliwości związane z sytuacją prawną tych ostatnich.
Racje prawne stanowią tylko jeden z czynników uwzględnianych w procesie decyzyjnym o ewentualnym przystąpieniu do konwencji. Co najmniej równie istotne z pewnością są przesłanki natury gospodarczej i politycznej, których analiza wykracza poza zakres niniejszej pracy. Warto jednak pamiętać, że przyczyną zarówno odejścia od koncepcji immunitetu absolutnego, jak i podjęcia prac kodyfikacyjnych było podniesienie bezpieczeństwa prawnego, przekładające się na obniżenie kosztów transakcyjnych w obrocie gospodarczym. Z kolei z punktu widzenia geopolitycznego przystąpienie przez Polskę do jednej z konwencji przesunęłoby ją z grupy państw nieobecnych w przedmiotowej debacie do elitarnego grona kształtującego ową debatę, a zważywszy na problemy z uzyskaniem szerokiego poparcia przez konwencje (wejścia w życie Konwencji NZ) korzyści pochodne konstruktywnej postawie jako partnera w rozmowach wykraczałyby poza analizowaną kwestię.
Na koniec warto przytoczyć dwa fakty, które w specyficznym świetle sytuują oświadczenia dotyczące przeszkód w przystępowaniu do EKIP. W parlamentarnej debacie poprzedzającej ratyfikację przez Francję KNZIPiM sprawozdawca projektu przed parlamentarną komisją ds. zagranicznych Elisabeth Guigou stwierdza, że w przypadku przystąpienia Francji do Konwencji z 1972 roku, będącej "mniej kompletną" (sic!), oraz Konwencji z 2004 roku Francja zostałaby skonfrontowana z ryzykiem konfliktu między normami obu traktatów. A przecież, z jednej strony, jednym z założeń kodyfikacyjnych EKIP było umożliwienie jego stosowania w relacjach z państwami trzecimi (EKIP, art. 37), a z drugiej KNZIPiM nie narusza praw ani obowiązków państw-stron innych porozumień międzynarodowych mających związek ze sprawami z nich wynikającymi (art. 26).
Uwagi metodologiczne. Przesłanką do podjęcia niniejszego badania była konstatacja przypadków niekonsekwencji orzeczniczej w poszczególnych jurysdykcjach, wynikających nie tyle z odmiennego toku rozumowania różnych składów sędziowskich (w co najmniej zbliżonych okolicznościach), co z zastosowania różnych podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sporu. W szczególności w państwach takich jak Polska, która podobnie jak inne państwa systemu prawa stanowionego paradoksalnie nie przyjęła przedmiotowej kodyfikacji, każdorazowo stawiane jest pytanie, co może, a co powinno stanowić materiał porównawczy na potrzeby badania norm prawa zwyczajowego. W szczególności jaką wagę przypisać obu omawianym konwencjom - formalnie niewiążącym Polski - oraz orzeczeniom międzynarodowym i sądów zagranicznych, niemających statusu precedensu w polskim porządku prawnym. Wreszcie jak w owym kontekście sytuować polski dorobek orzeczniczy zależnie od stopnia jego spójności oraz stopnia wykształcenia się konsensu na arenie międzynarodowej. W sposób oczywisty obecna sytuacja godzi w fundamentalną dla państwa prawa zasadę pewności prawa, czego efektem może być choćby mniejsza skłonność podmiotów z państwa trzecich wchodzenia w stosunki umowne z Polską, ale również niepewność, w jakim stopniu respektowana będzie suwerenna niezależność organów państwa polskiego przez sądy trzecie ?na zasadzie wzajemności".
Powyższe pytania badawcze umożliwiły sformułowanie celu niniejszego komentarza, jakim było stworzenie "przewodnika problemowego" do stosowania prawa immunitetów. Intencją autora była identyfikacja zagadnień tematycznych, w stosunku do których uzasadnione jest prowadzenie odrębnych badań nad immunitetami jurysdykcyjnymi i egzekucyjnymi, co z kolei wyznaczyło de maximis et minimis zakres przedmiotowy analizy, a następnie krytyczna ocena obowiązującego w poszczególnych zakresach międzynarodowego prawa zwyczajowego. Tak postawione zadanie badawcze przesądziło natomiast o przyjętej koncepcji konstrukcyjnej pracy. Ponieważ zakresy regulacji obu konwencji krzyżują się, a celem prac kodyfikacyjnych, które doprowadziły do ich przyjęcia, było zbadanie prawa immunitetów, oba teksty stanowiły naturalny punkt odniesienia do podjęcia badania. Zarazem różna metodologia konwencji Rady Europy i Narodów Zjednoczonych wymusiła analizę porównawczą tekstów, dla których kluczowe znaczenie miała uwzględniona w pracy tabela ekwiwalencji. Wreszcie, ponieważ teksty konwencyjne ze swej istoty stanowią wyraz kompromisu między stronami negocjującymi, kolejnym krokiem było sięgnięcie do tekstów komentarzy oraz dokumentów przygotowawczych wskazujących, w jakim stopniu przyjęte rozwiązania wymagały pokonania różnic w tradycjach prawnych poszczególnych państw. To z kolei przesądziło o zakresie korzystania z kodyfikacji i orzeczeń krajowych. Przede wszystkim orzeczenia - których liczba czyniła bezsensownym choćby pobieżną próbę wymienienia wszystkich decyzji sądowych - przywoływane były tam, gdzie historycznie miały przełomowe znaczenia dla ewolucji prawa immunitetów, lub tam, gdzie istotne różnice w tradycjach prawnych między państwami uzasadniały moim zdaniem pełniejsze zilustrowanie istoty danego podejścia. Ze względu na dynamiczny charakter przedmiotowych regulacji materiał badawczy uzupełniony został o najnowsze orzeczenia, tam gdzie można sądzić, że w owym relatywnie szybko ewoluującym obszarze odcisną długotrwałe piętno.
Wspomniana na wstępie konstatacja incydentalnej niespójności linii orzeczniczej pozwoliła na sformułowanie tezy, że rozproszony charakter źródeł prawa międzynarodowego immunitetów, wymagający złożonych i pracochłonnych badań wykraczających poza zakres wąsko zdefiniowanych problemów przedmiotowych, ma destruktywny wpływ na konsolidację odnośnych regulacji. Wskazywane w komentarzu rozbieżności orzecznicze, które niejednokrotnie prowadzą sądy do stwierdzania "niemożności wykształcenia się dostatecznej spójności praktyki, a w rezultacie uznania za normę prawa zwyczajowego", umożliwiły pozytywną weryfikację owego założenia. Gdyby niniejszy komentarz przyczynił się do poprawy owej sytuacji, cel badania byłby w pełni zrealizowany.
Spis treści
Tabela ekwiwalencji
Wykaz skrótów i najważniejszych dokumentów
Podziękowania
I. Wstęp
II. ZAGADNIENIA OGÓLNE
A. Zasady ogólne prawa immunitetów
1. Zakres regulacji
2. Definicje
A. Sąd
B. Państwo
C. Transakcja handlowa
3. Immunitety dyplomatyczne, konsularne, głów państw
4. Immunitety statków powietrznych i obiektów kosmicznych
5. Brak mocy wstecznej konwencji
6. Podstawa obowiązywania immunitetu jurysdykcyjnego (i egzekucyjnego) państw
B. Zagadnienia proceduralne
7. Sposób realizacji immunitetu
8. Wszczęcie postępowania
9. Zgoda na wykonywanie jurysdykcji
10. Zgoda na stosowanie prawa obcego
11. Skutek udziału w postępowaniu
12. Niestawiennictwo w postępowaniu
13. Powództwa wzajemne
III. WYJĄTKI OD IMMUNITETU JURYSDYKCYJNEGO PAŃSTW W POSTĘPOWANIU ROZPOZNAWCZYM
14. Postępowania, w których państwo nie korzysta z immunitetu (wyjątki od immunitetu)
15. Transakcje handlowe
16. Stosunki umowne
17. Umowy o zatrudnienie
18. Szkody na osobie lub na mieniu
19. Mienie ruchome lub nieruchome
20. Własność intelektualna i przemysłowa
21. Uczestnictwo w spółkach lub innych jednostkach organizacyjnych
22. Statki
23. Umowy arbitrażowe
IV. DOPUSZCZALNOŚĆ ŚRODKÓW PRZYMUSU - POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE I EGZEKUCYJNE
24. Immunitet od środków przymusu w związku z postępowaniem sądowym
25. Środki zabezpieczające
26. Zarząd mieniem
27. Kary porządkowe (immunitet procesowy)
28. Środki egzekucyjne
V. INNE ZAGADNIENIA PROCEDURALNE
29. Doręczenie pozwu
30. Orzeczenie zaoczne
31. Litis pendentis
VI. SKUTEK ORZECZEŃ
32. Wykonywanie orzeczenia
33. Wykonywanie ugody
Konwencja Narodów Zjednoczonych o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia
Europejska Konwencja o immunitecie państwa
Opinie
Koncepcja immunitetu. Zasada formalnej równości państw, skodyfikowana w artykule 2, ust. 1 Karty Narodów Zjednoczonych, stanowi jeden z fundamentów prawa międzynarodowego publicznego. Konsekwencją owej normy o charakterze paradygmatu jest brak hierarchizacji relacji międzypaństwowych. W XVI wieku, kiedy wykształcała się koncepcja równości podmiotów prawa międzynarodowego, miała ona zastosowanie do osoby suwerena. Z czasem immunitetem głowy państwa objęto również jego reprezentatnów, tak więc tradycyjnie, acz niekoniecznie słusznie, zważywszy na cel obu instytucji, immunitet jurysdykcyjny wywodzono z immunitetu dyplomatycznego. W związku z nierozróżnianiem osoby suwerena i samego państwa (kwintesencją czego była późniejsza formuła: L'État c'est Moi) w prawie międzynarodowym doszło do recepcji zasady prawa rzymskiego par in parem non habet imperium i nadania jej nowej treści normatywnej: państwa co do zasady nie podlegają jurysdykcji sądowej innych państw. Próba sprawowania jurysdykcji przez sąd krajowy względem państwa obcego mogłaby zostać poczytana za godzącą w godność tego ostatniego. Zarazem już tutaj widać wyraźnie, że podmiotem-beneficjentem immunitetu jurysdykcyjnego (i egzekucyjnego) jest państwo, a - wskazane w tytule Konwencji Narodów Zjednoczonych - mienie stanowi co najwyżej jego przedmiot.
Konsekwentna realizacja zasady równości państw może jednak prowadzić do konfliktu pomiędzy ochroną suwerenności państwa obcego przed jurysdykcją sądów państwa postępowania, a interesem państwa postępowania w ochronie własnego zwierzchnictwa terytorialnego. W rezultacie w XIX wieku obok koncepcji immunitetu absolutnego wykształciła się tendencja zmierzająca do ograniczania immunitetu do czynów o charakterze de iurii imperii. Wedle tej ostatniej koncepcji państwu nie przysługuje szczególna ochrona w zakresie, w którym działa tak jak podmiot prawa prywatnego. Zamiast upatrywać podstaw immunitetu jurysdykcyjnego w zasadach autonomii i suwerenności zaczęto zatem wiązać tę instytucję z elementami poza prawnymi, takimi jak kurtuazja międzynarodowa czy poszanowanie godności państw. Wypracowano również alternatywne wyjaśnienia upatrujące niemożność sprawowania jurysdykcji przez sądy krajowe w ekstraterytorialności beneficjenta immunitetu (na podobieństwo konstrukcji immunitetów dyplomatycznych) lub w braku kompetencji sądów krajowych do badania takich sporów.
Dodatkową przesłanką przemawiającą na rzecz ograniczania zakresu immunitetu jurysdykcyjnego (a w mniejszym zakresie także egzekucyjnego) państw była potrzeba podniesienia bezpieczeństwa obrotu prawnego dla podmiotów prywatnych, z którymi współpraca z czasem stała się dla państwa niezbędna - w szczególności dla licznych państw powstałych w procesie dekolonizacji dążących do nadrobienia opóźnień w rozwoju gospodarczym. Miało to również istotne znaczenie dla podmiotów prywatnych zawierających transakcje z tzw. państwami socjalistycznymi, w których przeważająca część gospodarki narodowej stanowiła własność państwa.
Ryzyko prawne podnosi koszty transakcyjne, których obniżenie leży przecież w interesie obu stron. W tym kontekście poniekąd zasadne jest stwierdzenie, że z perspektywy poszczególnych podmiotów prywatnych niebezpieczna byłaby nie tyle konsekwentna polityka państw uchylania się od spełnienia zobowiązań kontraktowych w przeważającej liczbie przypadków, co stan obecny, w którym państwa powołują się na immunitet przed sądami obcymi sporadycznie w sposób dla powoda zaskakujący.
Obecnie sama istota immunitetu jurysdykcyjnego nie jest kwestionowana. Rozwój kolejnych koncepcji podstaw obowiązywania immunitetu nie rozstrzygnął jednak podstawowego problemu: treści i zakresu uprawnień przysługujących z tytułu ochrony immunitetem. Wypracowanie kompromisu w tej kwestii jest o tyle skomplikowane, że ochrona uprawnień suwerennych jednego państwa kosztem innego sytuuje się w newralgicznym obszarze krzyżowania polityki i prawa, prawa wewnętrznego i międzynarodowego oraz prawa międzynarodowego publicznego i prawa prywatnego międzynarodowego. Przykładem w tym zakresie jest choćby instytucja immunitetu fiskalnego, niesłużąca realizacji funkcji państwa, ale związana z grzecznością międzynarodową.
W świetle praktyki międzynarodowej najbardziej uzasadniona wydaje się obecnie koncepcja postrzegania immunitetu przez pryzmat celu, któremu on służy, to znaczy realizacji funkcji publicznych i sprawnej reprezentacji państwa w relacjach międzynarodowych, przy jednoczesnym ograniczeniu wedle kryterium istoty czynności prawnej.
Wreszcie od zagadnienia immunitetu jurysdykcyjnego (i dyplomatycznego) zasadniczo odróżnić należy immunitet egzekucyjny, który "stanowi przeszkodę realizacji praw uznanych w danej jurysdykcji". Zarówno jednak Europejska Konwencja o immunitecie państwa, jak i, wbrew nazwie, Konwencja Narodów Zjednoczonych o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia, zawierają regulacje w obu obszarach. Pamiętając bowiem o dychotomii państwa i jego mienia, instytucja immunitetu, którego beneficjentem jest to pierwsze, ewoluuje w kolejnych stadiach postępowania, raz dotycząc przede wszystkim czynów państwa (postępowanie rozpoznawcze), a innym razem - jego mienia (środki zabezpieczające, egzekucyjne itp.).
Kodyfikacje prawa zwyczajowego przedstawicieli państw do immunitetów. Kompleksowej kodyfikacji prawa zwyczajowego immunitetów dyplomatycznych i konsularnych dokonano na mocy dwóch Konwencji wiedeńskich, odpowiednio z 18 kwietnia 1961 roku oraz 24 kwietnia 1963 roku.
Poszczególne kwestie dotyczące immunitetów przedstawicieli państw są również przedmiotem regulacji licznych porozumień dwustronnych zawieranych przez Polskę. Tytułem przykładu wskazać można przyznanie immunitetów takich jak uprawnienia przysługujące członkom personelu administracyjno-technicznego misji dyplomatycznych, koordynatorom Japońskiego Programu Wolontariatu Kulturalnego czy potwierdzenie immunitetów przysługujących członkom rodzin personelu misji dyplomatycznej lub urzędu konsularnego Nowej Zelandii, Turcji i Chile.
Na gruncie prawa polskiego, w myśl artykułu 1111 k.p.c. nie mogą być pozywani uwierzytelnieni w Rzeczypospolitej Polskiej szefowie przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych; członkowie personelu dyplomatycznego przedstawicielstw państw obcych w Rzeczypospolitej Polskiej; inne osoby korzystające z immunitetów dyplomatycznych na mocy ustaw, umów lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych oraz członkowie ich rodzin, jeżeli pozostają z nimi we wspólnocie domowej i nie mają obywatelstwa polskiego. Ponadto jurysdykcji sądów karnych nie podlegają osoby należące do personelu administracyjnego i technicznego przedstawicielstw dyplomatycznych. Immunitet jurysdykcyjny chroni również wskazane osoby w zakresie wykonywania przez nie funkcji urzędowych (art. 1112 k.p.c., art. 579 k.p.k.). Szczegółowe zasady proceduralne w zakresie immunitetów przedstawicieli państw obcych regulują artykuły 1111-1116 k.p.c. oraz art. 578-584 k.p.k.
Kodyfikacje prawa państw do immunitetów. Dwie najważniejsze kodyfikacje prawa międzynarodowego immunitetów zostały sporządzone w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Rady Europy.
Konwencja NZ o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia z dnia 2 grudnia 2004 roku wejdzie w życie trzydziestego dnia od złożenia trzydziestego dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia. Na dzień 3 września 2013 roku Konwencję podpisało 28 państw, natomiast 14 wyraziło zgodę na związanie się traktatem (w tym Arabia Saudyjska i Kazachstan, które nie są sygnatariuszami Konwencji). Jako ostatnie, w maju 2013, do Konwencji przystąpiły Włochy. Zarazem należy zauważyć, że wśród państw, które podpisały Konwencję - której autorzy przyjęli koncepcję immunitetu ograniczonego - znalazły się Chiny, uprzednio konsekwentnie opowiadające się na rzecz immunitetu absolutnego, co dodatkowo przemawia na rzecz uznania zwyczajowego charakteru norm zawartych w Konwencji. Na postanowienia Konwencji w swoim orzecznictwie powoływały się liczne krajowe Sądy Najwyższe w różnych obszarach geograficznych i kultur prawnych - jak choćby Japonii, Nowej Zelandii i Anglii - oraz przywoływane są one przed trybunały międzynarodowe (np. w sporze przed MTSem Włochy v. Niemcy rozstrzygniętym w 2012 roku).
Europejska Konwencja z 16 maja 1972 roku o immunitecie państwa weszła w życie 11 czerwca 1976 roku. Na dzień 3 września 2013 roku Konwencja obowiązuje w stosunku do ośmiu państw (Austria, Bośnia i Hercegowina, Cypr, Niemcy, Luksemburg, Niderlandy, Szwajcaria i Wielka Brytania). W 1979 roku Konwencję podpisała również Portugalia, ale dotąd jej nie ratyfikowała. Państwa-strony Konwencji złożyły do niej 24 deklaracje i 2 oświadczenia.
Do Konwencji przyjęto dodatkowy protokół powołujący Europejski Trybunał ds. Immunitetu Państwa (utworzony 28 maja 1985 roku), który nigdy się jednak nie zebrał dla realizacji funkcji sądowniczych. Do szeroko rozumianych międzynarodowych kodyfikacji immunitetów jurysdykcyjnych należą także Konwencja brukselska z 1926 roku i Protokół z 1934 roku o immunitecie statków państwowych oraz projekty kodyfikacyjne, które wywarły wpływ na prace Komisji Prawa Międzynarodowego: Projekt harvardzki 1932 roku, projekty Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego (ILA) z 1952 i 1982 roku oraz rezolucje Institut de Droit International z lat 199134, 1998 i 2001.
Podstawowym wnioskiem płynącym z zestawienia kodyfikacji międzynarodowych prawa immunitetów jest brak powszechnej, a zarazem pełnej akceptacji dla zasad w przyjętym tam kształcie. Wnioskiem z analizy porównawczej dwóch konwencji międzynarodowych (Narodów Zjednoczonych i Rady Europy) oraz sześciu kodyfikacji krajowych (ustaw Australii, Kanady, RPA, Singapuru, Wielkiej Brytanii i USA) jest natomiast zarówno daleko idąca zbieżność zakresów i sposobów regulacji, jak i podobieństwo wielu rozwiązań materialnoprawnych. Tym samym zakończone połowicznym sukcesem międzynarodowe prace kodyfikacyjne potwierdzają istnienie przedmiotowych zwyczajowych norm prawnomiędzynarodowych.
W prawie polskim brak regulacji w tym zakresie (które to normy należy wyraźnie odróżnić od wskazanych powyżej regulacji w przedmiocie immunitetów przedstawicieli państw, bowiem mimo związków funkcjonalnych służą one realizacji funkcji reprezentacyjnych, a nie celów państwa, mają inny zakres, a ich beneficjentem są osoby fizyczne, a nie prawne). Zważywszy zatem na semiimperatywny charakter norm wyznaczających di minimis zakres ochrony jurysdykcyjnej, z której państwa obce korzystają przed sądami państw obcych, powstaje pytanie o zakres owego przywileju.
Poniekąd paradoksalnie, kodyfikacje przez państwa systemu common law oraz quasi-precedensowa bogata praktyka orzecznicza państw prawa stanowionego nie wyczerpują zagadnienia. Pełny przegląd współczesnych regulacji immunitetowych wymaga uwzględnienia orzecznictwa arbitraży handlowych, znajomości dokumentacji bankowej i finansowej, a wreszcie świadomości niuansów norm proceduralnych w krajach różnych kultur prawnych. Z jednej strony w szarej strefie regulacji immunitetowych to właśnie praktyka sądowa i rządowa państw przyczyniają się do rozwoju międzynarodowego prawa zwyczajowego (a zgodnie z Preambułą do Konwencji NZ zasady prawa międzynarodowego zwyczajowego w dalszym ciągu regulują kwestie nieobjęte zakresem Konwencji). Z drugiej strony przyjmowane rozwiązania nawet w obszarach spornych nie mogą abstrahować od kontekstu prawnomiędzynarodowego, o czym najdobitniej świadczy fakt stwierdzenia przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzialności prawnomiędzynarodowej Włoch z tytułu naruszenia immunitetu jurysdykcyjnego Niemiec przez niezależne sądy, orzekające wbrew stanowisku rządu włoskiego w sprawie. Znamienne, że badając zakres immunitetu przysługującego państwu niemieckiemu w sprawie, MTS podobnie jak większość sądów krajowych orzekających w ostatnich latach za punkt wyjścia przyjął porównywane w niniejszym komentarzu konwencje, aby następnie przejść do analizy orzecznictwa krajowego. Kryterium proporcjonalności przesądziło o różnym zakresie materiału porównawczego - wąskiego (przedmiotowo zdeterminowanego), ale pogłębionego wykorzystanego przez MTS, na potrzeby badania jednego zagadnienia szczegółowego, oraz szerszego aczkolwiek bardziej ogólnego podejścia do tematu w niniejszej pracy. Intencją moją było zestawienie dwóch podstawowych kodyfikacji międzynarodowych, najczęściej przywoływanych ustaw krajowych oraz kluczowych orzeczeń sądowych, umożliwiających odnalezienie cienkiej granicy dopuszczalności ingerencji sądu w sprawy dotyczące państw obcych. Należy bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że pewność obrotu prawnego w obecnym stanie prawnym wymaga co najmniej ułatwienia dostępu do syntetycznej informacji na temat przedmiotowych regulacji.
Kontekst historyczny przyjęcia KNZIPiM i EKIP. Konieczność kodyfikacji prawa międzynarodowego immunitetów została zasygnalizowana przez Komisję Prawa Międzynarodowego już podczas jej pierwszego posiedzenia w Lake Success (New York) w czerwcu 1949 roku. Rekomendację podjęcia prac w tym zakresie KPM sformułowała jednak dopiero w 1977 roku. Formalny mandat rozpoczęcia analiz przedmiotowych stanowiła Rezolucja ZO ONZ 32/151 z 19 grudnia tego samego roku. Na kolejnej, 30. sesji39 KPM powołała problemową Grupę Roboczą, której Raport wskazywał ogólne kierunki przyszłych prac. Na tej podstawie w 1979 roku KPM powołała właściwy zespół roboczy, na którego czele stanął Specjalny Sprawozdawca Sompong Sucharitkul (funkcję swoją pełnił w latach 1979-1986, a prace zakończył w 1990 roku jego następca na stanowisku Motoo Ogiso). Kolejne Raporty z pracy grupy były przedmiotem obrad KPM na sesjach 31-38 oraz 41-43. Zasadniczą trudnością napotkaną przez Komisję były różnice doktrynalne w podejściu do immunitetów - w tym w zasadniczej kwestii jego wzruszalnego charakteru. W rezultacie prace nad tekstem Konwencji ukończono dopiero po przyjęciu pragmatycznego podejścia do problemu, tj. - unikając rozważań doktrynalnych - szczegółowego wskazywania kwestii, w odniesieniu do których państwa korzystają z immunitetów. Zarazem z każdym kolejnym raportem coraz wyraźniej było widoczne, jak dynamicznym obszarem regulacji są immunitety; odpowiednio ostateczna wersja redakcyjna została przyjęta z myślą o pozostawieniu państwom-stronom pewnego zakresu swobody, jednak bez narażania podstawowego celu konwencji kodyfikacyjnej.
Ostateczna wersja Konwencji wraz z Komentarzem została przyjęta przez KPM w 1991 roku i jednocześnie przedłożona do zatwierdzenia przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Rezolucją ZO ONZ 46/55 z 9 grudnia 1991 roku wszystkie państwa członkowskie zostały zaproszone do pisemnego ustosunkowania się do przyjętego tekstu, dla zbadania których powołano specjalną grupę roboczą w ramach Komitetu Szóstego ONZ. Konkluzje z konsultacji - zgodnie z przyjętym pierwotnie grafikiem - przedłożono Zgromadzeniu Ogólnemu w październiku 1994 roku. Po kolejnych nieformalnych i formalnych konsultacjach Zgromadzenie Ogólne mocą Rezolucji 59/38 z 2 grudnia 2004 r. zaakceptowało kompromis wypracowany przez powołaną ad hoc grupę, formalnie przyjmując Konwencję.
Znaczenie wcześniej, bo już w 1963 roku, prawo immunitetów zostało uznane za obszar nadający się do prac kodyfikacyjnych w ramach Rady Europy. Podczas konferencji ministrów sprawiedliwości w Dublinie w roku kolejnym - zważywszy, że wśród państw członkowskich nie było nawet zgody co do wyboru między koncepcją immunitetu absolutnego a ograniczonego - postanowiono: 1) szukać praktycznych kompromisów w poszczególnych obszarach przedmiotowych zamiast podejmować próby pełnej kodyfikacji prawa immunitetów, 2) w maksymalnym stopniu dążyć nie tylko do uzyskania formalnej zgody państw na poddanie się jurysdykcji obcych sądów, lecz także do faktycznej realizacji podjętych w tym trybie rozstrzygnięć. Z takim mandatem Komitet ministrów powołał grupę ekspercką do przygotowania tekstu konwencji. W 1970 roku, po 14 posiedzeniach grupa przedłożyła Europejskiemu Komitetowi Współpracy Prawnej gotowy projekt Konwencji. Podczas siódmej konferencji ministrów sprawiedliwości w 1972 roku Komitet ministrów formalnie przyjął Konwencję i otworzył do podpisu.
Przystąpienie Polski do międzynarodowych konwencji o immunitecie jurysdykcyjnym państw. Podobnie jak większość państw członkowskich ONZ i RE Polska nie przystąpiła do KNZIPiM ani EKIP. Zasadne jest zatem pytanie, czy w polskim interesie leży utrzymanie status quo. O ile po upływie niemal czterech dekad od nabrania mocy prawnej przez Konwencję brukselską brak nadziei, e zostanie ona szeroko zaakceptowana w Europie, o tyle relatywnie niedługi czas od otwarcia Konwencji z 2004 roku do podpisu - w porównaniu z przewlekłością prac kodyfikacyjnych, a także poniesionych w związku z tym kosztów finansowych i organizacyjnych wypracowania kompromisu - przemawia na rzecz oczekiwania, że dojdzie do jej formalnego przyjęcia.
Prawo immunitetów jurysdykcyjnych obowiązuje mocą międzynarodowego prawa zwyczajowego, którego kodyfikację miały stanowić powyższe konwencje. Odpowiednio nieprzyjęcie konwencji nie pozbawia przedmiotowych zasad ani norm waloru normatywnego, o czym pośrednio świadczy choćby fakt przywoływania obu aktów przez krajowe i międzynarodowe organy orzecznicze. Zarazem brak formalnego przyjęcia konwencji zmusza sędziów w państwach, które nie przyjęły przedmiotowej kodyfikacji krajowej, do żmudnego badania praktyki międzynarodowej. Innymi słowo państwa poniosły wszystkie koszty prac kodyfikacyjnych, którym przyświecała wola podniesienia pewności obrotu prawnego, jednak powstrzymując się od aktu końcowego - związania się Konwencją - i zrezygnowały z pochodnych temu korzyści. Godzi to w interesy prawne podmiotów prywatnych niepewnych swojej sytuacji vis-a-vis państw, interesy prawne państw niepewnych w jakim zakresie korzystają z ochrony immunitetowej przed państwami obcymi, a wreszcie w interesy państw postępowań sądowych ryzykujących pociągnięcie do odpowiedzialności prawnomiędzynarodowej w przypadku wydania orzeczenia sądowego godzącego w immunitet jurysdykcyjny państwa obcego.
Kolejnym argumentem przemawiającym na rzecz przystąpienia do jednej z konwencji jest możliwość oddziaływania na kształt regulacji prawnomiędzynarodowych w owym obszarze. Stosowanie immunitetów przez sądy lub organy administracji w szarej strefie regulacji wiąże się z ryzykiem prawnym. Złożenie zastrzeżenia lub deklaracji do konwencji, zważywszy na praktykę niewnoszenia sprzeciwów do takowych przez pozostałe państwa umawiające się, pozwala na zdefiniowanie i ochronę żywotnych interesów państwowych. Stosownie do preferencji krajowych umożliwiłoby to choćby wyznaczenie pożądanego przez Polskę poziomu ochrony praw człowieka, a w innych obszarach - zapewnienie minimum prawa do ingerencji publicznej.
Pochodną powyższego jest korzyść oddziaływania na prawo międzynarodowe per se. Badacz regulacji zwyczajowych sięga kolejno po teksty konwencji międzynarodowych wraz ze złożonymi do nich zastrzeżeniami i oświadczeniami państw, których międzynarodowa doniosłość jest odwrotnie proporcjonalna do liczby państw-stron konwencji, kodyfikacji krajowych oraz orzecznictwa. Między innymi za sprawą barier językowych polskie orzeczenictwo w tym zakresie nie znalazło się w kanonie międzynarodowej literatury przedmiotu. Znalezienie się zatem w gronie 12 państw, których oświadczenia składane w momencie wyrażania zgody na związanie się traktatem stałyby się punktem odniesienia dla badań prawnych, należałoby uznać za korzyść inaczej nieosiągalną. Zważywszy na fakt traktowania zagadnienia immunitetów jurysdykcyjnych przez państwa common law jako kwestii prawa krajowego (choć Wielka Brytania przystąpiła do EKIP), które jednak przyjęły kodyfikacje, poprzez które oddziałują na kształtowanie prawa międzynarodowego, opinia Polski odgrywałaby co najmniej porównywalną rolę w tej materii co Australii, Kanady czy USA.
Pozorną wadą przystąpienia do konwencji międzynarodowych byłaby mniejsza elastyczność korzystania ze środków obrony proceduralnej przez państwo polskie pozwane przed obcymi sądami. O ile jednak argument taki może znaleźć zastosowanie do poszczególnych postępowań i osób, które miałyby zostać pociągnięte do odpowiedzialności, o tyle w państwie prawa możliwość uchylania się od odpowiedzialności za akty bezprawia nie może być postrzegana jako element racji stanu. Zresztą zważywszy na wysiłek włożony w Polsce w budowę i utrwalenie ustrojowej zasady państwa prawnego, korzyści pochodne obecnemu stanowi prawnemu nie przewyższają odpowiadających mu kosztów ponoszonych przez obywateli względem państw obcych i państwo polskie za granicą.
Wielokrotnie podkreślana rozłączność problematyki prawnej ochrony immunitetowej państw od przywilejów przedstawicieli dyplomatycznych i konsularnych nie pozostawia przestrzeni na wątpliwości związane z sytuacją prawną tych ostatnich.
Racje prawne stanowią tylko jeden z czynników uwzględnianych w procesie decyzyjnym o ewentualnym przystąpieniu do konwencji. Co najmniej równie istotne z pewnością są przesłanki natury gospodarczej i politycznej, których analiza wykracza poza zakres niniejszej pracy. Warto jednak pamiętać, że przyczyną zarówno odejścia od koncepcji immunitetu absolutnego, jak i podjęcia prac kodyfikacyjnych było podniesienie bezpieczeństwa prawnego, przekładające się na obniżenie kosztów transakcyjnych w obrocie gospodarczym. Z kolei z punktu widzenia geopolitycznego przystąpienie przez Polskę do jednej z konwencji przesunęłoby ją z grupy państw nieobecnych w przedmiotowej debacie do elitarnego grona kształtującego ową debatę, a zważywszy na problemy z uzyskaniem szerokiego poparcia przez konwencje (wejścia w życie Konwencji NZ) korzyści pochodne konstruktywnej postawie jako partnera w rozmowach wykraczałyby poza analizowaną kwestię.
Na koniec warto przytoczyć dwa fakty, które w specyficznym świetle sytuują oświadczenia dotyczące przeszkód w przystępowaniu do EKIP. W parlamentarnej debacie poprzedzającej ratyfikację przez Francję KNZIPiM sprawozdawca projektu przed parlamentarną komisją ds. zagranicznych Elisabeth Guigou stwierdza, że w przypadku przystąpienia Francji do Konwencji z 1972 roku, będącej "mniej kompletną" (sic!), oraz Konwencji z 2004 roku Francja zostałaby skonfrontowana z ryzykiem konfliktu między normami obu traktatów. A przecież, z jednej strony, jednym z założeń kodyfikacyjnych EKIP było umożliwienie jego stosowania w relacjach z państwami trzecimi (EKIP, art. 37), a z drugiej KNZIPiM nie narusza praw ani obowiązków państw-stron innych porozumień międzynarodowych mających związek ze sprawami z nich wynikającymi (art. 26).
Uwagi metodologiczne. Przesłanką do podjęcia niniejszego badania była konstatacja przypadków niekonsekwencji orzeczniczej w poszczególnych jurysdykcjach, wynikających nie tyle z odmiennego toku rozumowania różnych składów sędziowskich (w co najmniej zbliżonych okolicznościach), co z zastosowania różnych podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sporu. W szczególności w państwach takich jak Polska, która podobnie jak inne państwa systemu prawa stanowionego paradoksalnie nie przyjęła przedmiotowej kodyfikacji, każdorazowo stawiane jest pytanie, co może, a co powinno stanowić materiał porównawczy na potrzeby badania norm prawa zwyczajowego. W szczególności jaką wagę przypisać obu omawianym konwencjom - formalnie niewiążącym Polski - oraz orzeczeniom międzynarodowym i sądów zagranicznych, niemających statusu precedensu w polskim porządku prawnym. Wreszcie jak w owym kontekście sytuować polski dorobek orzeczniczy zależnie od stopnia jego spójności oraz stopnia wykształcenia się konsensu na arenie międzynarodowej. W sposób oczywisty obecna sytuacja godzi w fundamentalną dla państwa prawa zasadę pewności prawa, czego efektem może być choćby mniejsza skłonność podmiotów z państwa trzecich wchodzenia w stosunki umowne z Polską, ale również niepewność, w jakim stopniu respektowana będzie suwerenna niezależność organów państwa polskiego przez sądy trzecie ?na zasadzie wzajemności".
Powyższe pytania badawcze umożliwiły sformułowanie celu niniejszego komentarza, jakim było stworzenie "przewodnika problemowego" do stosowania prawa immunitetów. Intencją autora była identyfikacja zagadnień tematycznych, w stosunku do których uzasadnione jest prowadzenie odrębnych badań nad immunitetami jurysdykcyjnymi i egzekucyjnymi, co z kolei wyznaczyło de maximis et minimis zakres przedmiotowy analizy, a następnie krytyczna ocena obowiązującego w poszczególnych zakresach międzynarodowego prawa zwyczajowego. Tak postawione zadanie badawcze przesądziło natomiast o przyjętej koncepcji konstrukcyjnej pracy. Ponieważ zakresy regulacji obu konwencji krzyżują się, a celem prac kodyfikacyjnych, które doprowadziły do ich przyjęcia, było zbadanie prawa immunitetów, oba teksty stanowiły naturalny punkt odniesienia do podjęcia badania. Zarazem różna metodologia konwencji Rady Europy i Narodów Zjednoczonych wymusiła analizę porównawczą tekstów, dla których kluczowe znaczenie miała uwzględniona w pracy tabela ekwiwalencji. Wreszcie, ponieważ teksty konwencyjne ze swej istoty stanowią wyraz kompromisu między stronami negocjującymi, kolejnym krokiem było sięgnięcie do tekstów komentarzy oraz dokumentów przygotowawczych wskazujących, w jakim stopniu przyjęte rozwiązania wymagały pokonania różnic w tradycjach prawnych poszczególnych państw. To z kolei przesądziło o zakresie korzystania z kodyfikacji i orzeczeń krajowych. Przede wszystkim orzeczenia - których liczba czyniła bezsensownym choćby pobieżną próbę wymienienia wszystkich decyzji sądowych - przywoływane były tam, gdzie historycznie miały przełomowe znaczenia dla ewolucji prawa immunitetów, lub tam, gdzie istotne różnice w tradycjach prawnych między państwami uzasadniały moim zdaniem pełniejsze zilustrowanie istoty danego podejścia. Ze względu na dynamiczny charakter przedmiotowych regulacji materiał badawczy uzupełniony został o najnowsze orzeczenia, tam gdzie można sądzić, że w owym relatywnie szybko ewoluującym obszarze odcisną długotrwałe piętno.
Wspomniana na wstępie konstatacja incydentalnej niespójności linii orzeczniczej pozwoliła na sformułowanie tezy, że rozproszony charakter źródeł prawa międzynarodowego immunitetów, wymagający złożonych i pracochłonnych badań wykraczających poza zakres wąsko zdefiniowanych problemów przedmiotowych, ma destruktywny wpływ na konsolidację odnośnych regulacji. Wskazywane w komentarzu rozbieżności orzecznicze, które niejednokrotnie prowadzą sądy do stwierdzania "niemożności wykształcenia się dostatecznej spójności praktyki, a w rezultacie uznania za normę prawa zwyczajowego", umożliwiły pozytywną weryfikację owego założenia. Gdyby niniejszy komentarz przyczynił się do poprawy owej sytuacji, cel badania byłby w pełni zrealizowany.
Tabela ekwiwalencji
Wykaz skrótów i najważniejszych dokumentów
Podziękowania
I. Wstęp
II. ZAGADNIENIA OGÓLNE
A. Zasady ogólne prawa immunitetów
1. Zakres regulacji
2. Definicje
A. Sąd
B. Państwo
C. Transakcja handlowa
3. Immunitety dyplomatyczne, konsularne, głów państw
4. Immunitety statków powietrznych i obiektów kosmicznych
5. Brak mocy wstecznej konwencji
6. Podstawa obowiązywania immunitetu jurysdykcyjnego (i egzekucyjnego) państw
B. Zagadnienia proceduralne
7. Sposób realizacji immunitetu
8. Wszczęcie postępowania
9. Zgoda na wykonywanie jurysdykcji
10. Zgoda na stosowanie prawa obcego
11. Skutek udziału w postępowaniu
12. Niestawiennictwo w postępowaniu
13. Powództwa wzajemne
III. WYJĄTKI OD IMMUNITETU JURYSDYKCYJNEGO PAŃSTW W POSTĘPOWANIU ROZPOZNAWCZYM
14. Postępowania, w których państwo nie korzysta z immunitetu (wyjątki od immunitetu)
15. Transakcje handlowe
16. Stosunki umowne
17. Umowy o zatrudnienie
18. Szkody na osobie lub na mieniu
19. Mienie ruchome lub nieruchome
20. Własność intelektualna i przemysłowa
21. Uczestnictwo w spółkach lub innych jednostkach organizacyjnych
22. Statki
23. Umowy arbitrażowe
IV. DOPUSZCZALNOŚĆ ŚRODKÓW PRZYMUSU - POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE I EGZEKUCYJNE
24. Immunitet od środków przymusu w związku z postępowaniem sądowym
25. Środki zabezpieczające
26. Zarząd mieniem
27. Kary porządkowe (immunitet procesowy)
28. Środki egzekucyjne
V. INNE ZAGADNIENIA PROCEDURALNE
29. Doręczenie pozwu
30. Orzeczenie zaoczne
31. Litis pendentis
VI. SKUTEK ORZECZEŃ
32. Wykonywanie orzeczenia
33. Wykonywanie ugody
Konwencja Narodów Zjednoczonych o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich mienia
Europejska Konwencja o immunitecie państwa
