ELEMENTY TEORII I PRAKTYKI PODATKÓW MAJĄTKOWYCH (MiO 588) Poszukiwanie ładu w opodatkowaniu nieruchomości w Polsce z perspektywy przedsiębiorców oraz jednostek samorządu terytorialnego

Rozprawa ma z założenia charakter wielowątkowy i w kontekście jej głów­nych celów nie jest skonstruowana według klasycznej konwencji: teza - dowód tezy. Przeprowadzenie rozważań wymagało szczegółowego przeanalizowania literatury naukowej. Na podstawie analizowanych materiałów źródłowych oraz wynikających z nich wniosków zaproponowano pewne rozwiązania metodolo­giczne i koncepcyjne. Zawarta w pracy charakterystyka wielu zagadnień, a także przyjęte w niej rozwiązania metodologiczne i koncepcyjne stanowią wkład autora w rozwój wiedzy nie tylko o podatkach majątkowych, ale także o wartościowaniu efektów działalności podsektora samorządowego w obszarze podatków lokalnych. W tym kontekście należy wskazać cele poznawcze pracy:

1. Kompleksowe przedstawienie specyfiki podatków majątkowych osadzonej w dziedzinie nauk finansowych, ekonomicznych i prawnych.

2. Uporządkowanie wiedzy dotyczącej materii lokalnych podatków majątkowych, z uwzględnieniem szerokiego spektrum podejść badawczych.

3. Przedstawienie w sposób syntetyczny i udokumentowany wybranych prob­lemów związanych ze zwiększeniem samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie pozyskiwania źródeł finansowania ich działalności, ze szczególnym uwzględnieniem wybranych aspektów decentra­lizacji władztwa podatkowego.

4. Ustalenie roli i znaczenia funkcji podatków majątkowych, poprzez analizę stworzonych w poszczególnych podatkach prawnych możliwości motywują­cych podatników do podjęcia określonych czynności bądź powstrzymywania się od nich.

5. Ocena obecnie obowiązujących unormowań w zakresie opodatkowania posia­danych przez przedsiębiorców nieruchomości i sformułowanie na tej podstawie postulatów przyszłych zmian w ustawodawstwie.

6. Zbadanie roli i znaczenia różnicowania lokalnej polityki podatkowej w Polsce, uzupełnione przedstawieniem istotnych czynników ją determinujących.

7. Wykazanie potrzeby reformy systemu podatków majątkowych.

8. Pokazanie kierunku normatywnych zmian w strukturze własnego potencjału dochodowego jednostek samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem dorobku teorii optymalnego opodatkowania.

Realizacji tak sformułowanych celów pracy podporządkowana jest logika układu treści. Praca została podzielona na sześć rozdziałów.

Rozdział pierwszy stanowi wprowadzenie w problematykę danin majątkowych. Przedstawiono w nim niezbędne wątki ogólnej teorii opodatkowania oraz zdefi­niowano pojęcia, które zostały wykorzystane w dalszej części rozprawy. Najpierw zajęto się ekonomiczną i formalnoprawną istotą danin publicznych. Rozważając problematykę funkcjonowania systemu opodatkowania nieruchomości, nie sposób nie odnieść się do opłaty, jako formy dochodów publicznych. Następnie skoncen­trowano uwagę na istocie podatków majątkowych, co znalazło odzwierciedlenie w rozważaniach dotyczących problemów związanych ze zdefiniowaniem mająt­ku - jako przedmiotu opodatkowania w podatkach majątkowych, sformułowa­niem jednolitej i precyzyjnej definicji pojęcia podatków majątkowych, oceną roli i znaczenia funkcji podatków majątkowych oraz zaproponowaniem jednolitej klasyfikacji, dzięki której możliwe byłoby grupowanie wszystkich znanych ro­dzajów podatków majątkowych. Przy okazji zgłoszone zostały pewne propozycje w zakresie poszczególnych kryteriów klasyfikacji podatków majątkowych.

W rozdziale drugim nacisk położony został na implikacje opodatkowania majątku przedsiębiorstw. Rozdział rozpoczyna przegląd trzech teorii opisujących ekonomiczne efekty opodatkowania nieruchomości (tzw. perspektywa tradycyjna, nowa perspektywa oraz perspektywa korzyści). Podjęte rozważania prowadzą do wniosku, że trudno jednoznacznie ustalić, w którym z zaprezentowanych modeli zaproponowano właściwy opis opodatkowania majątku. Wydaje się, że teoria "perspektywy korzyści" może stanowić punkt wyjścia podjętych w rozdziale szóstym rozważań nad legitymizacją poboru podatków majątkowych. W drugiej części rozdziału ukazany został wpływ opodatkowania majątku na działalność operacyjną i inwestycyjną przedsiębiorstw. Ponadto dokonano przeglądu za­chowań przedsiębiorców w obliczu opodatkowania majątku wykorzystywanego w działalności gospodarczej. Rozdział kończy przedstawienie interesującego ma­teriału badawczego (skutki ekonomiczne eksperymentalnego podatku majątkowego w Pittsburghu) dotyczącego rezultatów systemu silniejszego opodatkowania gruntów niż budynków.

W rozdziale trzecim podjęto wybrane wątki decentralizacji finansów pub­licznych oraz samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Nie jest bowiem możliwe ukazanie rzeczywistych treści podatków ma­jątkowych bez prezentacji i analizy podatków lokalnych. Podatki majątkowe, jak wiemy, stanowią wyłączne źródła dochodów własnych jednostek samorządu tery­torialnego (w Polsce - gmin). Takie ujęcie problemu stanowi jednocześnie próbę odpowiedzi na pytanie, czy podatki majątkowe - uwzględniając przyjęte kryteria racjonalnego systemu podatków lokalnych - należy postrzegać jako najlepszy ro­dzaj podatków lokalnych. Podniesiono też kwestię, że analiza zarówno polskiego piśmiennictwa naukowego, jak i obowiązujących aktów prawnych pozostawia wrażenie pewnego chaosu terminologicznego w zakresie najważniejszych pojęć. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na prezentowane koncepcje pozwalające na uporządkowanie tej materii. Dużo uwagi poświęcono zakresowi samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w dziedzinie pozyskiwania i gromadzenia środków finansowych. Rozważania nad tym zagadnieniem, głównie w zakresie władztwa podatkowego, prowadzone są na następujących płaszczyznach: prawnej (uprawnienia prawotwórcze jednostek samorządu terytorialnego w stanowieniu podatków lokalnych), koncepcyjnej (podział źródeł dochodów publicznych mię­dzy rząd centralny a samorząd terytorialny) oraz ekonomicznej (występujące rozwiązania w zakresie władztwa podatkowego i ich konsekwencje). Przybliżając problemy władztwa podatkowego, nie sposób nie zauważyć, że samodzielność w określaniu konstrukcji prawnej badanych podatków majątkowych może po­średnio wpływać na sytuację ekonomiczną samorządu terytorialnego, ale przede wszystkim bezpośrednio określa ją atrakcyjność terenu danej jednostki samorzą­dowej i znajdujących się na jej obszarze przedsiębiorstw. Logiczną kontynuacją tego obszaru tematycznego jest problematyka dotycząca istoty lokalnej polityki podatkowej oraz czynników ją kształtujących. Celem tej części rozdziału było zidentyfikowanie, zdefiniowanie oraz scharakteryzowanie obszarów i narzędzi oddziaływania samorządu terytorialnego na gospodarkę lokalną.

W rozdziale czwartym zaprezentowano system danin majątkowych w Pol­sce. Omówione zostały najważniejsze podatki majątkowe dotyczące majątku nieruchomego i ruchomego, takie jak: podatki od nieruchomości, rolny i leśny (jako elementy systemu opodatkowania nieruchomości), podatek od środków transportowych (jako przykład opodatkowania majątku ruchomego), podatek od spadków i darowizn oraz podatek od czynności cywilnoprawnych (jako podatki obciążające obrót majątkiem), a także pozostałe daniny publiczne na przykładzie wybranych opłat lokalnych. Zasadniczym celem części pierwszej rozdziału jest wskazanie i przeanalizowanie najważniejszych elementów konstrukcyjnych podatków od posiadanych nieruchomości. Przyjęto, że powinny być one - mimo prawnego uregulowania w odrębnych ustawach - zaprezentowane łącznie. Było to możliwe dzięki analizie jednej tylko podgrupy podatków majątkowych - podat­ków od posiadanych nieruchomości. Zaproponowane ujęcie w postaci wykorzy­stania kryteriów racjonalnego systemu podatkowego pozwoliło wskazać istotne mankamenty istniejącego systemu, co może odegrać kluczową rolę w kontekście jego reformy. W drugiej części rozdziału zostały przedstawione pozostałe daniny. Ogólna idea prezentacji sprowadza się do wskazania rozwiązań mających znaczenie w wykorzystaniu poszczególnych podatków do realizacji celów pozafiskalnych. Dosyć interesująco na tle pozostałych podatków mógłby się prezentować zamysł przyjęcia przez ustawodawcę w podatku od spadków i darowizn rozwiązania mającego na celu wsparcie międzypokoleniowej sukcesji gospodarczej. Końcową część rozdziału poświęcono problematyce opłat związanych z nieruchomościami. Przede wszystkim omówione zostały opłaty ustalane w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, czyli opłata adiacencka i planistyczna.

Rozdział piąty ma inny charakter niż pozostałe rozdziały. W związku z za­prezentowanymi w rozdziałach pierwszym i drugim postulatami doktryny oraz praktycznymi doświadczeniami niektórych państw dokonano w tej części rozpra­wy szczegółowej analizy zadań wypełnianych przez podatki majątkowe w Polsce. Zakres i szczegółowość przeprowadzonych analiz zostały dostosowane do moż­liwości, jakie daje statystyka samorządowa. Na podstawie dostępnych danych statystycznych zaprezentowano skalę zasilania budżetu samorządu terytorialnego (funkcja pierwotna podatków) na tle najważniejszych czynników ją różnicujących. Uznano, że spośród nich największe znaczenie ma konstrukcja prawna podatku, sprawność organów podatkowych w jego egzekwowaniu oraz nieprawidłowości w uchwałach i zarządzeniach organów jednostek samorządu terytorialnego, zwią­zane z wykorzystywaniem przyznanego im władztwa podatkowego. Ponieważ pobieranie podatku jest czynnością polegającą na ponownym dzieleniu części dochodów w celu osiągnięcia nie tylko efektów fiskalnych, zwrócono uwagę na funkcje pozostałe (wtórne), czyli społeczną i gospodarczą. Z tego powodu istotne znaczenie mają narzędzia, za pomocą których jednostki samorządowe mogą od­działywać na procesy rozwoju lokalnego (kwestie zróżnicowania polityki podat­kowej oraz wpływu lokalnej polityki podatkowej na wybrane obszary finansów przedsiębiorstwa). Konieczne jest zatem określenie i zbadanie zarówno stosowania narzędzi lokalnej polityki społeczno-gospodarczej, jak i ich praktycznej skutecz­ności.

Wreszcie rozdział szósty i ostatni obejmuje teoretyczne i praktyczne aspekty reformowania podatków zasilających budżety jednostek samorządu terytorialnego. W rozdziale tym, uwzględniając zestawione na końcu poszczególnych rozdziałów wnioski płynące zarówno z rozważań teoretycznych, jak i z analiz danych empirycznych dotyczących problematyki rozprawy, zawarte zostały propozycje zmian w zakresie podatków majątkowych w Polsce, przede wszystkim w systemie opo­datkowania nieruchomości. Celem tej syntetycznej prezentacji jest zarysowanie kierunku zmian normatywnych w strukturze dochodów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego, które można by wprowadzić w Polsce w najbliższych latach. Ogólne propozycje powinny uwzględniać postulaty odnoszące się do lokal­nej gospodarki finansowej, nawiązywać do teorii optymalnego opodatkowania, ale także uwzględniać cechy specyficzne dla danin publicznych mających znaczenie dla samorządu terytorialnego. Ważnym zagadnieniem praktycznym jest ukazanie koncepcji rozwiązania docelowego w dziedzinie opodatkowania nieruchomości. W kolejności omówione zostały podstawowe obszary reformy systemu opodatko­wania nieruchomości, takie jak: budowa i wprowadzenie kompletnego i spójnego systemu katastralnego, procedura powszechnej taksacji nieruchomości jako sposób dokonania powszechnej wyceny wszystkich nieruchomości w celu ustalenia ich wartości katastralnej, zarządzanie i administrowanie systemem katastralnym, rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu elementów konstrukcyjnych podatku ad valorem. W celu wzbogacenia prezentowanej koncepcji podjęto także próbę roz­winięcia niektórych zagadnień wdrożeniowych (wybór podstawy opodatkowania, problemy dotyczące praktyki ustalania stawek podatkowych). Tę część rozdziału kończy przedstawienie potencjalnych skutków reformy systemu podatków od nieruchomości dla przedsiębiorców oraz samorządu terytorialnego. Rzecz jasna, przedstawiona wizja wymaga szczegółowego rozwinięcia i pogłębionych badań empirycznych. Obecnie nie są znane faktyczne wartości wielu parametrów nie­zbędnych do określenia możliwych korzyści i kosztów wynikających z wprowa­dzenia w Polsce systemu katastralnego.

Przy pisaniu pracy wykorzystano literaturę z zakresu ekonomii, ekonomii sektora publicznego, finansów publicznych i samorządu terytorialnego, finansów przedsiębiorstwa, teorii opodatkowania - w języku polskim, niemieckim oraz an­gielskim. W pracy świadomie zrezygnowano jednak - poza ogólną charakterystyką europejskich rozwiązań - z pokazania doświadczeń innych krajów w zakresie systemu opodatkowania nieruchomości. Wynikało to przede wszystkim z dużego zróżnicowania funkcjonujących obecnie systemów opodatkowania nieruchomo­ści, bardzo różnych rozwiązań w zakresie samorządowych systemów podatko­wych oraz zróżnicowanego podziału zadań i odpowiedzialności, w dużej mierze ukształtowanych historycznie. Dzieje się tak, gdyż różne są modele samorządu terytorialnego. Dokonując oceny roli i miejsca finansów samorządu terytorialnego, trzeba zatem mieć na uwadze diametralnie różny wpływ tak ważnych czynników, jak: struktura organizacyjna finansów publicznych, stopień decentralizacji władzy publicznej oraz struktura samorządu terytorialnego w państwach federalnych, regionalnych i unitarnych.

Przeprowadzono i zaprezentowano w części empirycznej pracy własne analizy dotyczące roli podatków majątkowych. Niezbędnym źródłem informacji były dane statystyczne publikowane przez Główny Urząd Statystyczny oraz Ministerstwo Finansów. W pracy wykorzystane zostały także wyniki badań przeprowadzonych przez ośrodki naukowo-badawcze (Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, Uniwersytet w Białymstoku, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej) oraz wy­niki kontroli Najwyższej Izby Kontroli. W celu międzynarodowego porównania obciążenia podatkiem od nieruchomości sięgnięto również po dorobek Centrum Badań nad Gospodarką Europejską oraz Uniwersytetu w Mannheim.

Analiza danych statystycznych obejmuje w zasadzie okres od 2004 do 2009 r. Uznano, że przy prezentacji niektórych tematów (jak np. rola stawek w podatkach majątkowych) konieczne będzie wydłużenie okresu analizy. Analizując ustawy regulujące poszczególne daniny majątkowe, uwzględniono przede wszystkim stan prawny na 1 stycznia 2010 r., jednak w wielu miejscach nawiązano do wcześniej obowiązujących przepisów. Wskazanie mankamentów obowiązujących regulacji ustawowych w zakresie podatków majątkowych wymagało odwołania się do do­robku doktryny, orzecznictwa sądowego oraz informacji o zakresie stosowania przepisów prawa podatkowego. Dokonując wyboru źródeł, starano się, by zostały uwzględnione te najważniejsze, mające znaczenie dla prezentowanej w rozprawie problematyki.

Rozważając problemy reformy systemu opodatkowania nieruchomości w Pol­sce, nie sposób nie odnieść się do przytaczanego powszechnie pojęcia podatku katastralnego. Nowa formuła podatku od nieruchomości jest określana - ze względu na to, że podstawą wymiaru miałaby być ustalona w procesie powszech­nej taksacji i rejestrowana w katastrze wartość nieruchomości - jako podatek katastralny. Podatek od wartości nieruchomości zaczęto więc nazywać podat­kiem "katastralnym", a nawet "katastrem". Co więcej, podatnicy, obawiając się przyszłych zmian, wykorzystują także określenia "podatek kastralny", "podatek katastrofalny". Tymczasem podatek nazywany katastralnym jest pojęciem zdecy­dowanie węższym od pojęcia katastru. Aspekt fiskalny to tylko jedna z możliwości wykorzystania systemu katastralnego. Co prawda wartość nieruchomości zosta­ła nazwana w Ustawie o gospodarce nieruchomościami wartością katastralną, jednak formułowanie na tej podstawie nazwy podatku jest z wielu powodów niewłaściwe; wspomnijmy tu chociażby o obawach podmiotów nowo tworzonego systemu (osoby fizyczne i prawne władające nieruchomościami). Warto jednak podkreślić, że system katastralny powinien być postrzegany jako ważny element składowy systemu informacyjnego państwa. W tej sytuacji zasadne jest podjęcie starań zmierzających do stosowania prawidłowych określeń. Dlatego w całej pracy stosowane będzie określenie "podatek od wartości nieruchomości", zamiennie z podatkiem ad valorem.

WSTĘP

ROZDZIAŁ 1. TEORETYCZNE ASPEKTY DANIN MAJĄTKOWYCH

1.1. Ekonomiczne i prawne aspekty danin publicznych

1.2. Wprowadzenie do podatków majątkowych

1.2.1. Pojęcie majątku w ujęciu różnych dyscyplin naukowych

1.2.2. Modele podatków majątkowych

1.2.3. Niektóre ogólne problemy związane z podatkami majątkowymi

1.3. Rola i znaczenie podatków w systemie finansowym, ze szczególnym uwzględnieniem podatków majątkowych

1.3.1. Istota i klasyfikacje zadań podatków

1.3.2. Funkcje podatków majątkowych

1.4. Systematyka podatków majątkowych. Kryteria klasyfikacji

1.4.1. Podatki majątkowe - wybór przedmiotu opodatkowania i jego konkretyzacja

1.4.2. Podatki majątkowe jako przykład podatków bezpośrednich

1.4.3. Podatki majątkowe jako przykład podatków lokalnych

1.4.4. Podatki majątkowe: od ilości oraz od wartości

1.5. Podsumowanie

ROZDZIAŁ 2. GOSPODARCZE I SPOŁECZNE SKUTKI PODATKÓW MAJĄTKOWYCH

2.1. Przegląd teorii opodatkowania gruntów

2.2. Dylematy związane z legitymizacją i konsekwencjami opodatkowania zasobu (zgromadzonego w przeszłości majątku)

2.3. Rozkład obciążeń podatkowych - reakcje przedsiębiorstw na opodatkowanie majątku

2.4. Wpływ danin majątkowych na funkcjonowanie przedsiębiorstwa i jego gospodarkę finansową

2.5. Efekty opodatkowania gruntów - studium przypadku Pittsburgha

2. 6. Podsumowanie

ROZDZIAŁ 3. SAMORZĄD TERYTORIALNY - JEGO KOMPETENCJE A SYSTEM PODATKÓW LOKALNYCH

3.1. Rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu rozwoju lokalnego

3.2. Podatki jako źródło dochodów samorządu terytorialnego - ich powiązanie z zadaniami samorządu terytorialnego

3.3. Problemy granic autonomii samorządu terytorialnego

3.3.1. Zakres samodzielności finansowej samorządu terytorialnego

3.3.2. Zagadnienie regulacji prawnej dochodów samorządu terytorialnego

3.4. Decentralizacja władztwa podatkowego - dylematy i wyzwania

3.4.1. Decentralizacja finansów publicznych - argumenty za i przeciw

3.4.2. Przegląd wybranych zagadnień decentralizacji władztwa podatkowego

3.5. Lokalna polityka podatkowa

3.5.1. Pojęcie i zakres lokalnej polityki podatkowej

3.5.2. Czynniki kształtujące lokalną politykę podatkową

3.6. Istota oraz kryteria oceny racjonalności systemu podatków lokalnych

3.6.1. Pojęcie i zakres podatków lokalnych

3.6.2. Cechy podatków tworzących system podatków lokalnych

3.7. Podsumowanie

ROZDZIAŁ 4. REGULACJE PRAWNE I TREŚĆ EKONOMICZNA SYSTEMU OPODATKOWANIA NIERUCHOMOŚCI ORAZ POZOSTAŁYCH DANIN MAJĄTKOWYCH W POLSCE

4.1. System opodatkowania nieruchomości

4.1.1. Pojęcie systemu opodatkowania nieruchomości

4.1.2. Konstrukcja prawna podatków obciążających posiadane nieruchomości

4.1.3. Podsumowanie

4.2. Pozostałe daniny majątkowe

4.2.1. Podatek od środków transportowych jako przykład opodatkowania majątku ruchomego

4.2.2. Podatek od spadków i darowizn oraz podatek od czynności cywilnoprawnych - podatki obciążające obrót majątkiem

4.2.3. Niektóre opłaty lokalne związane z posiadanym i wykorzystywanym majątkiem

4.2.4. Podsumowanie

ROZDZIAŁ 5. ROLA PODATKÓW MAJĄTKOWYCH W POLSCE, ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM PODATKU OD NIERUCHOMOŚCI

5.1. Podatki majątkowe głównym źródłem dochodów w budżetach samorządu terytorialnego

5.1.1. Rola i miejsce podatków majątkowych w systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego

5.1.2. Wykorzystanie kwotowych stawek podatkowych w podatkach majątkowych

5.1.3. Nieprawidłowości w uchwałach dotyczących podatków majątkowych i ich skutki dla zasobności budżetów gminnych

5.1.4. Problem zaległości podatkowych oraz niesprawności systemu ich windykacji jako czynnik zmniejszenia wpływów budżetowych JST

5. 2. Pozafiskalne funkcje podatków majątkowych

5.2.1. Zróżnicowanie polityki podatkowej - narzędzia władztwa podatkowego i kategorie gmin

5.2.2. Społeczno-gospodarcze znaczenie podatków majątkowych

5.3. Podsumowanie

ROZDZIAŁ 6. TEORETYCZNE I PRAKTYCZNE ASPEKTY REFORMOWANIA SYSTEMU OPODATKOWANIA NIERUCHOMOŚCI NALEŻĄCYCH DO PRZEDSIĘBIORCÓW JAKO ELEMENTU ŹRÓDEŁ DOCHODÓW WŁASNYCH JST

6.1. Makroekonomiczne podstawy reformy systemu dochodów własnych samorządu terytorialnego

6.2. Uwarunkowania reformy systemu opodatkowania nieruchomości

6.3. Koncepcja podatku opartego na wartości nieruchomości

6.3.1. Podatek ad valorem - jeden podatek, którego przedmiotem są wszystkie rodzaje nieruchomości

6.3.2. Metodyka ustalania wartości katastralnych nieruchomości

6.3.3. Problemy dotyczące praktyki ustalania stawki podatku ad valorem

6.3.4. Potencjalne skutki reformy systemu opodatkowania nieruchomości dla przedsiębiorców

6.3.5. Potencjalne skutki reformy systemu opodatkowania nieruchomości dla samorządu terytorialnego

6.4. Pozostałe pożądane kierunki zmian w obszarze podatków majątkowych

6.4.1. Zwiększenie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego w obszarze podatków lokalnych

6.4.2. Uporządkowanie systemu pozostałych danin majątkowych

6.5. Podsumowanie

ZAKOŃCZENIE

BIBLIOGRAFIA

Książki i artykuły

Akty prawne

Orzecznictwo

Oficjalne interpretacje

Statystyka