Ulubione
  1. Strona główna
  2. AKTORZY I INTERESY W politykach publicznych w Unii Europejskiej

AKTORZY I INTERESY W politykach publicznych w Unii Europejskiej

49,00 zł
44,10 zł
/ szt.
Oszczędzasz 10 % ( 4,90 zł).
Autor: red. Urszula Kurczewska
Kod produktu: 978-83-8030-235-8
49,00 zł
44,10 zł
/ szt.
Oszczędzasz 10 % ( 4,90 zł).
Dodaj do ulubionych
Łatwy zwrot towaru w ciągu 14 dni od zakupu bez podania przyczyny
AKTORZY I INTERESY W politykach publicznych w Unii Europejskiej
AKTORZY I INTERESY W politykach publicznych w Unii Europejskiej

 

Polityki publiczne, zwłaszcza sektorowe, są złożonymi działaniami o charakterze procesualnym zmierzającymi do rozwiązania lub przynajmniej złagodzenia powstających problemów gospodarczych, społecznych i politycznych. O ich kształcie i funkcjonowaniu decydują nie tylko formalne instytucje publiczne, ale także podmioty mniej sformalizowane, w tym tzw. interesariusze zewnętrzni. Książka prezentuje analizę roli i wpływu różnych grup interesu w procesie kształtowania wybranych polityk publicznych Unii Europejskiej i Polski. Kilkunastu autorów z różnych ośrodków akademickich podejmuje problematykę partycypacji interesariuszy w formułowaniu i wdrażaniu polityk sektorowych na poziomie krajowym i unijnym, wskazując na jej złożoność i wielowymiarowość. Szczególna uwaga poświęcona jest analizie polityk unijnych, w tym: finansowej, handlowej, gospodarczej i bezpieczeństwa żywności ze względu na istotną rolę, jaką odgrywają w ich kształtowaniu przedstawiciele biznesu, m.in. korporacje transnarodowe, instytucje finansowe, przedsiębiorstwa i organizacje branżowe. Część studiów przypadków dotyczy polityk sektorowych w Polsce, w tym polityki energetycznej, a także ustaw związanych z wprowadzeniem całkowitego zakazu aborcji czy ustawy otwierającej dostęp do zawodów. Ich celem jest analiza przebiegu procesu stanowienia prawa w sprawach wywołujących wiele kontrowersji czy wręcz konfliktów społecznych, a jednocześnie wskazanie na znaczenie wybranych grup interesu w tworzeniu danej polityki. Wszystkie analizy prowadzone są w perspektywie teorii neoinstytucjonalizmu z uwzględnieniem koncepcji deliberacji i partycypacji społecznej. Książkę zamyka część przedstawiająca problem demokratyzacji i przejrzystości procesu formułowania polityk publicznych.

 

[[[separator]]]

 

W dyskusji na temat roli grup interesu i innych interesariuszy w kształtowaniu polityk publicznych zarówno na szczeblu Unii Europejskiej, jak i krajowym pojawia się wiele pytań i wątpliwości, m.in. kto bierze udział w tym procesie, jakie interesy są reprezentowane, jaki jest zakres wpływu aktorów zewnętrznych, jakie są możliwości oddziaływania, jakie są uwarunkowania z jednej strony dostępu interesariuszy do procesów decyzyjnych, z drugiej otwarcia organów decyzyjnych na relacje zewnętrzne, jakie strategie reprezentacji interesów są stosowane, co decyduje o skuteczności lobbingu, czy włączenie interesariuszy zewnętrznych do procesu formułowania i wdrażania polityk publicznych sprzyja zwiększeniu ich efektywności i demokratyzacji? Każde z tych pytań otwiera nowe pole dyskusji i nowy obszar badawczy.

W dotychczasowych badaniach z zakresu nauk o polityce publicznej, socjologii czy nauk politycznych stosowane są różne podejścia i perspektywy teoretyczne - od tradycyjnego już neofunkcjonalizmu, neoinstytucjonalizmu, poprzez koncepcje deliberatywne, teorie wymiany zasobów i dostępu, zarządzania wielopoziomowego, aż po teorie ramowania (framing theoryf. Zdecydowana większość badań prowadzonych w Europie ma charakter analiz jakościowych, w niewielkim stopniu stosowane są metody ilościowe czy porównawcze. Przeważają analizy przypadków, szczególnie w zakresie wybranych unijnych polityk sektorowych. Dużym powodzeniem wśród badaczy cieszy się polityka energetyczna i klimatyczna, z racji jej wielowymiarowego charakteru, ale także wyjątkowej aktywności lobbingowej podmiotów zewnętrznych.

Generalnie w badaniach nad lobbingiem można wyodrębnić cztery zakresy problemowe, czy też najważniejsze obszary analiz. W pierwszym z nich badania skoncentrowane są na aktorach (actor-centred research) i ich charakterystykach, w tym rodzajach interesariuszy, zasobach, jakimi dysponują, wewnętrznej organizacji, relacji z innymi podmiotami, tworzeniu koalicji i sojuszy, mapowaniu grup interesu, mobilizacji społecznej etc. Jest to podejście dominujące i można wymienić liczne badania zmierzające do zidentyfikowania, oszacowania, scharakteryzowania i opisania większości lub wybranych kategorii grup interesu. Część z nich dąży do wyjaśnienia uwarunkowań procesu wzrostu liczby interesariuszy, ich fragmentaryzacji, tworzenia sojuszy i różnych form współpracy, zróżnicowania interesów, ich zbieżności i rozbieżności. Przyjmuje się, że główne kategorie to interesy ekonomiczne (w tym: biznesu, przedsiębiorstw, pracodawców, przedsiębiorców) oraz interesy nieekonomiczne - tzw. rozproszone, w tym społeczne, ekologiczne, mniejszości i ruchów społecznych, konsumenckie, regionalne, wspólnot etc.

Rodzaj reprezentowanych interesów wpływa na strategie lobbingowe i ich skuteczność. Większość badań potwierdza potoczne przekonanie, że interesy ekonomiczne są lepiej zorganizowane i skuteczniej reprezentowane niż interesy rozproszone. Przede wszystkim ze względu na wyraźnie zdefiniowane potrzeby, oczekiwania i interesy, większą mobilizację, lepsze zasoby eksperckie i organizacyjne, a także ich istotne znaczenie w liberalnej gospodarce. Co więcej, w ich strategiach częściej stosowany jest lobbing wewnętrzny (inside lobbying) niż zewnętrzny (outside lobbying), co również ma wpływ na ich powodzenie. Jednak wyniki innych badań wskazują, że organizacje biznesu nie są bardziej skuteczne w osiąganiu swoich celów lobbingowych niż reprezentacje innych interesów, co może być wynikiem konfliktu między samymi interesariuszami biznesowymi lub ponieważ interesy ekonomiczne są w opozycji wobec innych grup, którym udaje się przekonać decydentów.

Drugie podejście zmierza do analizy polityk publicznych i roli interesariuszy w ich kształtowaniu. To ujęcie procesualne, a więc analizowany jest proces powstawania i kształtowania danej polityki (etapy: agenda-setting, formułowanie polityki, podejmowanie decyzji, wdrożenie oraz ewaluacja), charakter danej polityki (dys­trybucyjny, regulacyjny, redystrybucyjny), znaczenie aktorów zewnętrznych, interakcje między instytucjami publicznymi a interesariuszami etc. Niektóre polityki UE cieszą się dużym zainteresowaniem badaczy, np. polityka energetyczna, handlowa, Wspólna Polityka Rolna, ochrony środowiska, ochrony konsumentów, inne nie doczekały się jeszcze szczegółowych analiz, np. dotyczące sektora finansowego - brak jest badań na temat procesu tworzenia Europejskiej Unii Bankowej czy unii rynków kapitałowych. Można zakładać, że lobbing i aktywność interesariuszy w unijnym sektorze finansowym są niezwykle ofensywne ze względu na dużą liczbę powstających nowych regulacji unijnych, jednak badania na ten temat są nieliczne.

W trzecim ujęciu studia nad lobbingiem koncentrują się na relacjach interesariuszy z ośrodkami decyzyjnymi i ich wpływie w procesie stanowienia prawa. Tutaj analizowane są przede wszystkim strategie reprezentacji interesów, kontakty z instytucjami publicznymi, ich charakter, wymiana zasobów, wpływ i jego uwarunkowania, równowaga lub jej brak między różnymi typami interesów etc. Mimo iż najciekaw­szym problemem w zakresie badań nad lobbingiem jest analiza samego wpływu, to jednak istnieją poważne trudności w identyfikacji takiego wpływu, określeniu jego zakresu czy oszacowaniu siły. W usiłowaniach ustalenia, jakie jest oddziaływanie interesariuszy, stosowane są różne ramy teoretyczne: od neoinstytucjonalizmu, poprzez koncepcje deliberacji, aż po teorię logiki członkostwa i logiki wpływu czy teorię dostępu i wymiany międzyorganizacyjnej. Każde z tych podejść oferuje inną gamę metod i narzędzi pomiaru wpływu interesariuszy, w większości mają one charakter analiz jakościowych, ale są także badania ilościowe. Jedna z bardziej interesujących koncepcji zakłada, że w ocenie wpływu grup interesu konieczne jest przeprowadzenie analizy porównawczej stawianych i osiąganych przez interesariuszy celów. Należy ustalić, czy wyniki decyzji podjętych przez ośrodki władzy odzwierciedlają cele i dążenia grup interesu. Taka analiza porównawcza celów i zamierzeń z osiągnięciami dostarcza konkretnych dowodów wpływu interesariuszy.

Czwarta perspektywa zakłada analizę na poziomie high politics, czyli badania systemu reprezentacji interesów czy to na szczeblu UE, czy krajowym, określenie specyficznych cech danego modelu, m.in. pluralistycznego, neokorporatystycznego, elitarnego lub egalitarnego pluralizmu. W wielu przypadkach analiza ma charakter porównawczy, część z nich wskazuje na powstanie unijnego systemu agregacji interesów o charakterze sui generis. Pojawiły się argumenty, że nieporozumieniem jest rozpatrywanie go w kategoriach pluralizmu i neokorporatyzmu, gdyż są one nieadekwatne do differentia specifica UE. Należy wyjść poza oś neokorporatyzm- pluralizm, gdyż dotyczy ona państw, a nie UE, a także poza tradycyjne modele demokratycznego państwa narodowego. Biorąc pod uwagę złożoność i zmienność systemu, należy analizować funkcjonowanie grup interesu w kontekście wielopoziomowego charakteru UE, jak tworzą struktury organizacyjne na wszystkich poziomach, jak budują bezpośrednie ścieżki kontaktów zarówno z ponadnarodowymi, jak i krajowymi aktorami, jak włączają się do sieci krajowych, transnarodowych i ponadnarodowych, jak stosują ?podwójne strategie" dla zapewnienia sobie dostępu do procesów decyzyjnych w UE pośrednio przez krajowe rządy i bezpośrednio przez kontakty z instytucjami UE. Obecnie ten problem nie cieszy się tak dużym zainteresowaniem jak jeszcze dekadę temu.

Badania prezentowane w książce zmierzają do wyjaśnienia roli, jaką odgrywają aktorzy zewnętrzni reprezentujący interesy zarówno biznesu, jak i nieekonomiczne w procesie powstawania i kształtowania polskich i unijnych polityk publicznych. Celem publikacji jest przedstawienie analiz jakościowych wybranych polityk sektorowych w Polsce i na szczeblu UE, identyfikacja głównych interesariuszy współtworzących je i określenie ich znaczenia w poszczególnych etapach powstawania oraz wdrażania tych polityk. Przyjmuje się, że badanie lobbingu i wpływu grup interesów może w istotny sposób pomóc w lepszym zrozumieniu polityk publicznych, procesu ich formułowania, wdrażania i ewaluacji. W tradycyjnym podejściu do analizy polityk publicznych zazwyczaj uwzględnia się tylko formalne instytucje i procedury, natomiast pomija znaczenie aktorów pozainstytucjonalnych lub relacje mniej sformalizowane. W przypadku polityk unijnych rola interesariuszy w ich powstawaniu, formułowaniu i następnie wdrażaniu jest niezwykle istotna, dlatego ważne jest skoncentrowanie badań na ich działalności i strategiach reprezentacji interesów.

Proces powstawania polityki publicznej może być traktowany jako proces podejmowania decyzji będący efektem aktywności różnych aktorów, instytucji, relacji, które wchodzą w interakcje. Zwykle w badaniach polityk publicznych przyjmuje się uproszczony model cykliczny (policy cycle), w którym wyodrębnia się etapy: tworzenia agendy (agenda-setting), formułowania polityki, podejmowania decyzji, wdrożenia oraz ewaluacji.

Jednym z najważniejszych dla lobbingu etapów w procesie powstawania i kształtowania polityki publicznej jest etap tworzenia agendy, w którym identyfikowany i definiowany jest problem wymagający interwencji instytucji publicznych, a następnie włączany do ich programów i zakresu obowiązków. To właśnie na tym etapie instytucje publiczne, ale także aktorzy zewnętrzni usiłują kształtować agendę, np. przez koncentrację uwagi opinii publicznej na konkretnej sprawie, nagłaśnianie danych spraw, problematyzowanie ich, zakreślanie ram dyskursu, a nawet dramatyzację problemu (w tym tworzenie paniki moralnej).

Powstaje zatem pytanie, jak tworzone są problemy społeczne, kto decyduje, że coś jest lub nie problemem, w jaki sposób dany problem jest włączany do programu prac (agendy) rządowej, kto ma na to wpływ, dlaczego inne problemy nie wchodzą do agendy rządu lub są z niej wykluczane, jaka jest w tym rola aktorów zewnętrznych? Jedno z podejść sugeruje, że agenda powstaje w wyniku konfliktu między aktorami, z których ten o mniejszej sile politycznej usiłuje skoncentrować uwagę na danym problemie. Istotne znaczenie w tworzeniu agendy zarówno politycznej, jak i legislacyjnej ma struktura instytucjonalna w danym systemie politycznym, zakres kompetencji poszczególnych organów, znaczenie opinii publicznej i mediów, a także wpływ czynników ponadnarodowych i globalizacji. Jako przykład podawana jest analiza procesu ustalania agendy przez Komisję Europejską, która posiada monopol na inicjatywę legislacyjną, a przez to niemal całkowitą kontrolę nad ustanawianiem agendy w danej polityce, co nie ma odpowiednika ani w prezydenckim, ani w parlamentarnym systemie politycznym. Te nadzwyczaj szerokie kompetencje Komisji w strukturze instytucjonalnej UE powodują, że ponosi ona odpowiedzialność za kreowanie polityk unijnych i podejmowanie inicjatyw w coraz to nowych dziedzinach. Jednak usiłując sprostać tym wyzwaniom, tworzy sieci powiązań i możliwości dostępu do procesu decyzyjnego przez różne formy konsultacji społecznych i grup doradczych. Zarówno problem ustalania agendy, jak i formułowania unijnych i krajowych polityk sektorowych jest dość szczegółowo analizowany w kilku tekstach prezentowanej książki. Znacząca uwaga poświęcona jest analizie wybranych unijnych i polskich polityk sektorowych i roli aktorów zewnętrznych w ich kształtowaniu.

W analizie procesu powstawania agendy stosowane są różne podejścia i koncepcje teoretyczne, m.in. teoria racjonalnego wyboru, teorie sieci, koncepcje uczenia się, deliberacji (analizy strategii argumentacyjnych, narracji i retoryki), teorie konfliktu, kosztów i korzyści, koncepcje ramowania i krytycznej analizy dyskursu etc. Analizowane są debaty, struktury i rodzaje konfliktów, sposoby ramowania dyskursów (framing analysis), wyznaczania ich granic i tematów, strategie definiowania problemów do rozwiązania, sposoby przedstawiania wydarzeń i spraw, schematy interpretacji etc. Badania koncentrują się także na procesie mobilizacji grup interesów (ruchy grassroots czy top-down?), tworzenia koalicji i sojuszów, gromadzenia zasobów (np. poparcia społecznego, wiedzy eksperckiej, informacji, wyników badań), angażowania autorytetów, wyłaniania się liderów, współpracy z mediami.

Zdecydowana większość praktyków i ekspertów lobbingu podkreśla, że aby skutecznie reprezentować interesy, należy rozpocząć kampanię na etapie właśnie ustalania agendy, wówczas jej rezultaty mogą być zbieżne z oczekiwanymi. W następnych etapach lobbing jest trudniejszy i wymaga poniesienia większych nakładów czasu i pracy. Etap ten niekiedy obfituje w niezwykłe, wręcz dramatyczne wydarzenia, które służą nagłaśnianiu danej sprawy i tworzeniu problemów społecznych, których rozwiązaniem mają zająć się instytucje publiczne. Istotną rolę odgrywają tutaj media i opinia publiczna. Często metody i narzędzia wywierania wpływu odwołujące się do opinii publicznej są stosowane przez organizacje pozarządowe. Mimo iż dla interesariuszy i grup interesu etap tworzenia agendy jest najważniejszy, to następne etapy - formułowanie polityki, konstruowanie instrumentów, jej wdrażanie i ewaluacja - są także istotne dla powodzenia w reprezentacji ich interesów.

Liczne badania pokazuję, że w niektórych politykach sektorowych, zarówno krajowych, jak i unijnych, liczebność i aktywność interesariuszy jest znacznie większa niż w innych. Powstaje zatem pytanie, czy to rosnące zatłoczenie w niektórych branżach wynika bardziej z zapotrzebowania i otwartości instytucji decyzyjnych na kontakty z zewnętrznymi aktorami czy raczej z większego zainteresowania grup interesu daną polityką, ich aktywności i zasobów jakimi dysponują. Okazuje się, że w przypadku Komisji Europejskiej występują istotne różnice między poszczególnymi dyrekcjami generalnymi pod względem liczby i częstości kontaktów z interesariuszami. Im bardziej otwarta polityka danej dyrekcji na relacje z grupami interesu, tym jest ich więcej. Jednakże im większe jest zapotrzebowanie danej dyrekcji generalnej na informacje i ekspertyzy, tym większe zainteresowanie i większa liczba kontaktów ze strony organizacji pozarządowych i przedstawicieli przedsiębiorstw i większy ich udział w konsultacjach społecznych prowadzonych przez Komisję. To zapotrzebowanie organów decyzyjnych na zasoby oferowane przez interesariuszy przyczynia się nie tylko do zwiększenia liczby zainteresowanych aktorów zewnętrznych, ale także do modyfikacji profili i aktywności grup interesu. Jako przykład można podać wpływ coraz bardziej szczegółowych i technicznych regulacji na proces różnicowania się i fragmentaryzacji europejskich i krajowych stowarzyszeń.

Zapotrzebowanie na dobra zewnętrzne organów decyzyjnych jest definiowane dość szeroko - dotyczy nie tylko informacji, ekspertyz, ale także strukturalnego konfliktu wpisanego w daną politykę. Okazuje się, że więcej organizacji mobilizuje się w sprawach, które mają konsekwencje dla budżetu publicznego i które przegrywają w ramach polityk uznawanych za istotne w sferze publicznej.

Charakter danej sprawy czy specyfika danej polityki znacząco wpływają na aktywność i strategie grup interesu. Szczególnie jest to widoczne w politykach unijnych. Polityki o charakterze dystrybucyjnym (np. Wspólna Polityka Rolna) przyciągają mniejszą liczbę interesariuszy i są to z reguły ugrupowania duże, natomiast unijne polityki regulacyjne charakteryzują się nadmiernym ?zatłoczeniem" grup lobbingowych. To nie jest zaskakujące, ponieważ UE spełnia przede wszystkim funkcje regulacyjne. Mniejsze zainteresowanie lobbingiem w politykach dystrybucyjnych wynika prawdopodobnie z ich międzyrządowego charakteru, co wiąże się z możliwością prowadzenia lobbingu na szczeblu krajowym.

Większość badań wskazuje na istnienie nierównowagi zarówno na poziomie instytucji unijnych, jak i na szczeblu krajowym w reprezentacji interesów strony biznesowej i interesów nieekonomicznych. W większości przypadków aktywność lobbingowa środowisk biznesu była większa, a ich strategie bardziej skuteczne niż reprezentacji interesów społecznych i rozproszonych, szczególnie w politykach gospodarczych. Badania pokazują, że nawet jeśli organizacje pozarządowe osiągają dostęp do instytucji UE przez stworzenie formalnych i nieformalnych kontaktów, nie są zdolne przełożyć tego dostępu na wpływ w danej polityce sektorowej. Sukces strategii lobbingowej zależy nie tylko od charakteru grupy interesu, ich strategii lobbingowych, ale także od uwarunkowań zewnętrznych. W prezentowanej książce problem ograniczonego wpływu poszczególnych kategorii grup interesów jest analizowany na przykładzie wybranych polityk w Polsce i na szczeblu UE.

Kryzys gospodarczy i finansowy w Europie obnażył słabości i niedostatki w wielu dziedzinach, a jednocześnie pozwolił na dostrzeżenie dużej i wciąż rosnącej roli sektora finansowego, w tym głównie banków komercyjnych w kształtowaniu unijnych i krajowych polityk. Proces finansjalizacji widoczny jest w wielu dziedzinach, a rynki finansowe determinują zachowania wielu podmiotów, w tym instytucji publicznych, przedsiębiorstw, gospodarstw domowych, pojedynczych obywateli. Jednocześnie decyzje podejmowane przez główne instytucje finansowe w Europie, np. Europejski Bank Centralny, mające olbrzymi wpływ na całą Unię umożliwiają udział w ich podejmowaniu głównie podmiotom komercyjnym bez udziału przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Powstający konflikt interesów w sektorze finansowym jest także przedmiotem badań i również znalazł swoje omówienie w prezentowanej monografii.

Książka składa się z sześciu części poświęconych zagadnieniom zarówno reprezentacji interesów w politykach sektorowych w UE, jak i w Polsce. Publikacja zawiera wyniki badań w większości prowadzonych w ramach projektu Jean Mon- net Module ?Interest representation and policy-making in the European Union" z Programu ERASMUS+.

W pierwszej części przedstawiona została analiza systemowych i politycznych uwarunkowań reprezentacji interesów w UE, które determinują możliwości i ograniczenia w działalności lobbingowej na szczeblu Unii.

Na drugą część składają się trzy teksty w całości poświęcone analizie roli interesariuszy w sektorze finansowym UE. Pierwszy z nich w obrazowy sposób przedstawia problem dużych banków, które nie tylko że zdominowały sektor finansowy w Europie, ale także musiały być wspierane podczas kryzysu finansowego w okresie 2008-2015 przez rządy poszczególnych państw w celu zapobieżenia negatywnym konsekwencjom ich potencjalnego upadku. Kwestie reprezentacji interesów polskiego sektora bankowego omówione zostały przez praktyka i eksperta lobbingu w Brukseli w tekście drugim.

Kolejna praca to analiza niezwykle ważnego i trudnego do rozwiązania problemu składu i funkcjonowania grup doradczych przy Europejskim Banku Centralnym. Autor stawia tezę, że brak rozwiązań prawnych i kodeksu etycznego w relacjach EBC z partnerami zewnętrznymi spowodowało, że grupy doradcze stały się platformą lobbingową dla banków komercyjnych, co rodzi konflikt interesów i jest etycznie wątpliwe.

W części trzeciej zaprezentowane są analizy roli i wpływu aktorów o charakterze biznesowym w procesie formułowania i wdrażania polityk publicznych UE, a także Polski. Pierwszy tekst zawiera omówienie znaczenia działań lobbingowych europejskiej izby gospodarczej EUROCHAMBRES w procesie kształtowania polityk gospodarczych UE, drugi traktuje o roli organizacji biznesu, ale także reprezentacji interesów nieekonomicznych podczas negocjacji transatlantyckiej umowy handlowej TTIP. W tekście trzecim autorka zmierza do udzielenia odpowiedzi, kto tworzy europejską politykę bezpieczeństwa żywności, która dotyczy tak wrażliwych kwestii jak zdrowie i życie ludzi i zwierząt. Ostatnia praca w tej części publikacji w rzeczowy sposób przedstawia instytucjonalne i prawne uwarunkowania wpływu organizacji pracodawców na proces tworzenia polityki ochrony zdrowia w Polsce.

W części czwartej książki ukazani zostali główni aktorzy i interesy w polskiej polityce energetycznej, w tym przede wszystkim w procesie uchwalania ustawy o promocji energii ze źródeł odnawialnych oraz tzw. ustawy antysmogowej. Jest tu zarówno szczegółowa analiza procesu stanowienia prawa i jego punktów kulminacyjnych dotyczącego promocji OZE w Polsce oraz roli poszczególnych interesariuszy, jak i punkt widzenia polityka na rolę aktorów zewnętrznych w tym procesie.

W ostatnim tekście zamykającym czwartą część publikacji omówiono zawiłości meandry tworzenia w naszym kraju regulacji prawnych, których celem jest ograniczenie emisji gazów powodujących smog.

Piąta część książki prezentuje niezwykle interesujące zagadnienie powstawania paniki moralnej w Polsce i roli grup interesu na przykładzie uchwalania ustawy antyaborcyjnej, a także analizę lobbingu w procesie uchwalania ustawy deregulacyjnej otwierającej dostęp do wybranych zawodów. Obydwa teksty ilustrują zawiłości i trudności związane z reprezentacją interesów społecznych i rozproszonych w naszym kraju.

Ostatnia część książki poświęcona jest kwestiom demokratyzacji, jawności i przejrzystości stanowienia prawa w Polsce i na szczeblu UE. Zawiera analizę rosnącej roli otwartych konsultacji społecznych jako narzędzia otwartości i partycypacji w procesie podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, a także omówienie projektu nowych regulacji prawnych dotyczących działalności lobbingowej oraz jawności życia publicznego w Polsce.

 

 

[[[separator]]]

 

Urszula Kurczewska

Wstęp. W stronę badań nad lobbingiem w politykach publicznych

 

CZĘŚĆ PIERWSZA

REPREZENTACJA INTERESÓW W UNII EUROPEJSKIEJ

Krzysztof Jasiecki

Systemowe uwarunkowania reprezentacji interesów w Unii Europejskiej.

Wyzwania polityki i kryzys integracji

 

CZĘŚĆ DRUGA

INTERESARIUSZE W SEKTORZE BANKOWYM W UNII EUROPEJSKIEJ

Małgorzata Pawłowska

Problem zbyt dużych banków w Unii Europejskiej

Piotr Gałązka

Przedstawicielstwo Związku Banków Polskich w Brukseli jako reprezentant

polskiego sektora bankowego

Jakub Banaszewski

Grupy doradcze w Europejskim Banku Centralnym jako platforma lobbingowa sektora finansowego

 

CZĘŚĆ TRZECIA

LOBBING ORGANIZACJI BIZNESU W POLITYKACH PUBLICZNYCH W UNII EUROPEJSKIEJ

Olga Rybak

Wpływ EUROCHAMBRES na tworzenie polityki gospodarczej w Unii Europejskiej

Mateusz Cieślak

Rola organizacji biznesu i innych interesariuszy w procesie negocjowania umowy TTIP

Bettina Dabrowski de Flores

Who creates the European food safety policy?

Emilia Piotrowska

Rola organizacji pracodawców w kształtowaniu polityki ochrony zdrowia w Polsce

 

CZĘŚĆ CZWARTA

LOBBING W POLSKIEJ POLITYCE ENERGETYCZNEJ

Ilona Jędrasik

Wpływ interesariuszy w polityce energetycznej - przykład kampanii na rzecz energetyki prosumenckiej

Mirosława Nykiel

Rola interesariuszy zewnętrznych w kształtowaniu polityki energetycznej w Polsce z punktu widzenia polityka

Marek Józefiak

Walka ze smogiem. Przez ustawę antysmogową do zakazu palenia węglem w Krakowie

 

CZĘŚĆ PIĄTA

REPREZENTACJA INTERESÓW SPOŁECZNYCH I ROZPROSZONYCH

Monika Strupiechowska

Panika moralna wokół ustawy o aborcji w Polsce. Grupy interesu zaangażowane w tworzenie polityki publicznej

Michał Dobrołowicz

Lobbing w sprawie ustawy deregulacyjnej otwierającej dostęp do zawodów

 

CZĘŚĆ SZÓSTA

W STRONĘ DEMOKRATYZACJI I JAWNOŚCI PROCESU FORMUŁOWANIA POLITYK PUBLICZNYCH

Agnieszka Vetulani-Cęgiel

Rola konsultacji w kształtowaniu partycypacji obywateli w procesach legislacyjnych

Magdalena Andrejczuk

#Jawność - czyli nowe regulacje w zakresie jawności życia publicznego i lobbingu w Polsce

 

Opis

Wydanie: I
Rok wydania: 2018
Wydawnictwo: Oficyna Wydawnicza
Oprawa: miękka
Format: B5
Liczba stron: 272

 

Polityki publiczne, zwłaszcza sektorowe, są złożonymi działaniami o charakterze procesualnym zmierzającymi do rozwiązania lub przynajmniej złagodzenia powstających problemów gospodarczych, społecznych i politycznych. O ich kształcie i funkcjonowaniu decydują nie tylko formalne instytucje publiczne, ale także podmioty mniej sformalizowane, w tym tzw. interesariusze zewnętrzni. Książka prezentuje analizę roli i wpływu różnych grup interesu w procesie kształtowania wybranych polityk publicznych Unii Europejskiej i Polski. Kilkunastu autorów z różnych ośrodków akademickich podejmuje problematykę partycypacji interesariuszy w formułowaniu i wdrażaniu polityk sektorowych na poziomie krajowym i unijnym, wskazując na jej złożoność i wielowymiarowość. Szczególna uwaga poświęcona jest analizie polityk unijnych, w tym: finansowej, handlowej, gospodarczej i bezpieczeństwa żywności ze względu na istotną rolę, jaką odgrywają w ich kształtowaniu przedstawiciele biznesu, m.in. korporacje transnarodowe, instytucje finansowe, przedsiębiorstwa i organizacje branżowe. Część studiów przypadków dotyczy polityk sektorowych w Polsce, w tym polityki energetycznej, a także ustaw związanych z wprowadzeniem całkowitego zakazu aborcji czy ustawy otwierającej dostęp do zawodów. Ich celem jest analiza przebiegu procesu stanowienia prawa w sprawach wywołujących wiele kontrowersji czy wręcz konfliktów społecznych, a jednocześnie wskazanie na znaczenie wybranych grup interesu w tworzeniu danej polityki. Wszystkie analizy prowadzone są w perspektywie teorii neoinstytucjonalizmu z uwzględnieniem koncepcji deliberacji i partycypacji społecznej. Książkę zamyka część przedstawiająca problem demokratyzacji i przejrzystości procesu formułowania polityk publicznych.

 

Wstęp

 

W dyskusji na temat roli grup interesu i innych interesariuszy w kształtowaniu polityk publicznych zarówno na szczeblu Unii Europejskiej, jak i krajowym pojawia się wiele pytań i wątpliwości, m.in. kto bierze udział w tym procesie, jakie interesy są reprezentowane, jaki jest zakres wpływu aktorów zewnętrznych, jakie są możliwości oddziaływania, jakie są uwarunkowania z jednej strony dostępu interesariuszy do procesów decyzyjnych, z drugiej otwarcia organów decyzyjnych na relacje zewnętrzne, jakie strategie reprezentacji interesów są stosowane, co decyduje o skuteczności lobbingu, czy włączenie interesariuszy zewnętrznych do procesu formułowania i wdrażania polityk publicznych sprzyja zwiększeniu ich efektywności i demokratyzacji? Każde z tych pytań otwiera nowe pole dyskusji i nowy obszar badawczy.

W dotychczasowych badaniach z zakresu nauk o polityce publicznej, socjologii czy nauk politycznych stosowane są różne podejścia i perspektywy teoretyczne - od tradycyjnego już neofunkcjonalizmu, neoinstytucjonalizmu, poprzez koncepcje deliberatywne, teorie wymiany zasobów i dostępu, zarządzania wielopoziomowego, aż po teorie ramowania (framing theoryf. Zdecydowana większość badań prowadzonych w Europie ma charakter analiz jakościowych, w niewielkim stopniu stosowane są metody ilościowe czy porównawcze. Przeważają analizy przypadków, szczególnie w zakresie wybranych unijnych polityk sektorowych. Dużym powodzeniem wśród badaczy cieszy się polityka energetyczna i klimatyczna, z racji jej wielowymiarowego charakteru, ale także wyjątkowej aktywności lobbingowej podmiotów zewnętrznych.

Generalnie w badaniach nad lobbingiem można wyodrębnić cztery zakresy problemowe, czy też najważniejsze obszary analiz. W pierwszym z nich badania skoncentrowane są na aktorach (actor-centred research) i ich charakterystykach, w tym rodzajach interesariuszy, zasobach, jakimi dysponują, wewnętrznej organizacji, relacji z innymi podmiotami, tworzeniu koalicji i sojuszy, mapowaniu grup interesu, mobilizacji społecznej etc. Jest to podejście dominujące i można wymienić liczne badania zmierzające do zidentyfikowania, oszacowania, scharakteryzowania i opisania większości lub wybranych kategorii grup interesu. Część z nich dąży do wyjaśnienia uwarunkowań procesu wzrostu liczby interesariuszy, ich fragmentaryzacji, tworzenia sojuszy i różnych form współpracy, zróżnicowania interesów, ich zbieżności i rozbieżności. Przyjmuje się, że główne kategorie to interesy ekonomiczne (w tym: biznesu, przedsiębiorstw, pracodawców, przedsiębiorców) oraz interesy nieekonomiczne - tzw. rozproszone, w tym społeczne, ekologiczne, mniejszości i ruchów społecznych, konsumenckie, regionalne, wspólnot etc.

Rodzaj reprezentowanych interesów wpływa na strategie lobbingowe i ich skuteczność. Większość badań potwierdza potoczne przekonanie, że interesy ekonomiczne są lepiej zorganizowane i skuteczniej reprezentowane niż interesy rozproszone. Przede wszystkim ze względu na wyraźnie zdefiniowane potrzeby, oczekiwania i interesy, większą mobilizację, lepsze zasoby eksperckie i organizacyjne, a także ich istotne znaczenie w liberalnej gospodarce. Co więcej, w ich strategiach częściej stosowany jest lobbing wewnętrzny (inside lobbying) niż zewnętrzny (outside lobbying), co również ma wpływ na ich powodzenie. Jednak wyniki innych badań wskazują, że organizacje biznesu nie są bardziej skuteczne w osiąganiu swoich celów lobbingowych niż reprezentacje innych interesów, co może być wynikiem konfliktu między samymi interesariuszami biznesowymi lub ponieważ interesy ekonomiczne są w opozycji wobec innych grup, którym udaje się przekonać decydentów.

Drugie podejście zmierza do analizy polityk publicznych i roli interesariuszy w ich kształtowaniu. To ujęcie procesualne, a więc analizowany jest proces powstawania i kształtowania danej polityki (etapy: agenda-setting, formułowanie polityki, podejmowanie decyzji, wdrożenie oraz ewaluacja), charakter danej polityki (dys­trybucyjny, regulacyjny, redystrybucyjny), znaczenie aktorów zewnętrznych, interakcje między instytucjami publicznymi a interesariuszami etc. Niektóre polityki UE cieszą się dużym zainteresowaniem badaczy, np. polityka energetyczna, handlowa, Wspólna Polityka Rolna, ochrony środowiska, ochrony konsumentów, inne nie doczekały się jeszcze szczegółowych analiz, np. dotyczące sektora finansowego - brak jest badań na temat procesu tworzenia Europejskiej Unii Bankowej czy unii rynków kapitałowych. Można zakładać, że lobbing i aktywność interesariuszy w unijnym sektorze finansowym są niezwykle ofensywne ze względu na dużą liczbę powstających nowych regulacji unijnych, jednak badania na ten temat są nieliczne.

W trzecim ujęciu studia nad lobbingiem koncentrują się na relacjach interesariuszy z ośrodkami decyzyjnymi i ich wpływie w procesie stanowienia prawa. Tutaj analizowane są przede wszystkim strategie reprezentacji interesów, kontakty z instytucjami publicznymi, ich charakter, wymiana zasobów, wpływ i jego uwarunkowania, równowaga lub jej brak między różnymi typami interesów etc. Mimo iż najciekaw­szym problemem w zakresie badań nad lobbingiem jest analiza samego wpływu, to jednak istnieją poważne trudności w identyfikacji takiego wpływu, określeniu jego zakresu czy oszacowaniu siły. W usiłowaniach ustalenia, jakie jest oddziaływanie interesariuszy, stosowane są różne ramy teoretyczne: od neoinstytucjonalizmu, poprzez koncepcje deliberacji, aż po teorię logiki członkostwa i logiki wpływu czy teorię dostępu i wymiany międzyorganizacyjnej. Każde z tych podejść oferuje inną gamę metod i narzędzi pomiaru wpływu interesariuszy, w większości mają one charakter analiz jakościowych, ale są także badania ilościowe. Jedna z bardziej interesujących koncepcji zakłada, że w ocenie wpływu grup interesu konieczne jest przeprowadzenie analizy porównawczej stawianych i osiąganych przez interesariuszy celów. Należy ustalić, czy wyniki decyzji podjętych przez ośrodki władzy odzwierciedlają cele i dążenia grup interesu. Taka analiza porównawcza celów i zamierzeń z osiągnięciami dostarcza konkretnych dowodów wpływu interesariuszy.

Czwarta perspektywa zakłada analizę na poziomie high politics, czyli badania systemu reprezentacji interesów czy to na szczeblu UE, czy krajowym, określenie specyficznych cech danego modelu, m.in. pluralistycznego, neokorporatystycznego, elitarnego lub egalitarnego pluralizmu. W wielu przypadkach analiza ma charakter porównawczy, część z nich wskazuje na powstanie unijnego systemu agregacji interesów o charakterze sui generis. Pojawiły się argumenty, że nieporozumieniem jest rozpatrywanie go w kategoriach pluralizmu i neokorporatyzmu, gdyż są one nieadekwatne do differentia specifica UE. Należy wyjść poza oś neokorporatyzm- pluralizm, gdyż dotyczy ona państw, a nie UE, a także poza tradycyjne modele demokratycznego państwa narodowego. Biorąc pod uwagę złożoność i zmienność systemu, należy analizować funkcjonowanie grup interesu w kontekście wielopoziomowego charakteru UE, jak tworzą struktury organizacyjne na wszystkich poziomach, jak budują bezpośrednie ścieżki kontaktów zarówno z ponadnarodowymi, jak i krajowymi aktorami, jak włączają się do sieci krajowych, transnarodowych i ponadnarodowych, jak stosują ?podwójne strategie" dla zapewnienia sobie dostępu do procesów decyzyjnych w UE pośrednio przez krajowe rządy i bezpośrednio przez kontakty z instytucjami UE. Obecnie ten problem nie cieszy się tak dużym zainteresowaniem jak jeszcze dekadę temu.

Badania prezentowane w książce zmierzają do wyjaśnienia roli, jaką odgrywają aktorzy zewnętrzni reprezentujący interesy zarówno biznesu, jak i nieekonomiczne w procesie powstawania i kształtowania polskich i unijnych polityk publicznych. Celem publikacji jest przedstawienie analiz jakościowych wybranych polityk sektorowych w Polsce i na szczeblu UE, identyfikacja głównych interesariuszy współtworzących je i określenie ich znaczenia w poszczególnych etapach powstawania oraz wdrażania tych polityk. Przyjmuje się, że badanie lobbingu i wpływu grup interesów może w istotny sposób pomóc w lepszym zrozumieniu polityk publicznych, procesu ich formułowania, wdrażania i ewaluacji. W tradycyjnym podejściu do analizy polityk publicznych zazwyczaj uwzględnia się tylko formalne instytucje i procedury, natomiast pomija znaczenie aktorów pozainstytucjonalnych lub relacje mniej sformalizowane. W przypadku polityk unijnych rola interesariuszy w ich powstawaniu, formułowaniu i następnie wdrażaniu jest niezwykle istotna, dlatego ważne jest skoncentrowanie badań na ich działalności i strategiach reprezentacji interesów.

Proces powstawania polityki publicznej może być traktowany jako proces podejmowania decyzji będący efektem aktywności różnych aktorów, instytucji, relacji, które wchodzą w interakcje. Zwykle w badaniach polityk publicznych przyjmuje się uproszczony model cykliczny (policy cycle), w którym wyodrębnia się etapy: tworzenia agendy (agenda-setting), formułowania polityki, podejmowania decyzji, wdrożenia oraz ewaluacji.

Jednym z najważniejszych dla lobbingu etapów w procesie powstawania i kształtowania polityki publicznej jest etap tworzenia agendy, w którym identyfikowany i definiowany jest problem wymagający interwencji instytucji publicznych, a następnie włączany do ich programów i zakresu obowiązków. To właśnie na tym etapie instytucje publiczne, ale także aktorzy zewnętrzni usiłują kształtować agendę, np. przez koncentrację uwagi opinii publicznej na konkretnej sprawie, nagłaśnianie danych spraw, problematyzowanie ich, zakreślanie ram dyskursu, a nawet dramatyzację problemu (w tym tworzenie paniki moralnej).

Powstaje zatem pytanie, jak tworzone są problemy społeczne, kto decyduje, że coś jest lub nie problemem, w jaki sposób dany problem jest włączany do programu prac (agendy) rządowej, kto ma na to wpływ, dlaczego inne problemy nie wchodzą do agendy rządu lub są z niej wykluczane, jaka jest w tym rola aktorów zewnętrznych? Jedno z podejść sugeruje, że agenda powstaje w wyniku konfliktu między aktorami, z których ten o mniejszej sile politycznej usiłuje skoncentrować uwagę na danym problemie. Istotne znaczenie w tworzeniu agendy zarówno politycznej, jak i legislacyjnej ma struktura instytucjonalna w danym systemie politycznym, zakres kompetencji poszczególnych organów, znaczenie opinii publicznej i mediów, a także wpływ czynników ponadnarodowych i globalizacji. Jako przykład podawana jest analiza procesu ustalania agendy przez Komisję Europejską, która posiada monopol na inicjatywę legislacyjną, a przez to niemal całkowitą kontrolę nad ustanawianiem agendy w danej polityce, co nie ma odpowiednika ani w prezydenckim, ani w parlamentarnym systemie politycznym. Te nadzwyczaj szerokie kompetencje Komisji w strukturze instytucjonalnej UE powodują, że ponosi ona odpowiedzialność za kreowanie polityk unijnych i podejmowanie inicjatyw w coraz to nowych dziedzinach. Jednak usiłując sprostać tym wyzwaniom, tworzy sieci powiązań i możliwości dostępu do procesu decyzyjnego przez różne formy konsultacji społecznych i grup doradczych. Zarówno problem ustalania agendy, jak i formułowania unijnych i krajowych polityk sektorowych jest dość szczegółowo analizowany w kilku tekstach prezentowanej książki. Znacząca uwaga poświęcona jest analizie wybranych unijnych i polskich polityk sektorowych i roli aktorów zewnętrznych w ich kształtowaniu.

W analizie procesu powstawania agendy stosowane są różne podejścia i koncepcje teoretyczne, m.in. teoria racjonalnego wyboru, teorie sieci, koncepcje uczenia się, deliberacji (analizy strategii argumentacyjnych, narracji i retoryki), teorie konfliktu, kosztów i korzyści, koncepcje ramowania i krytycznej analizy dyskursu etc. Analizowane są debaty, struktury i rodzaje konfliktów, sposoby ramowania dyskursów (framing analysis), wyznaczania ich granic i tematów, strategie definiowania problemów do rozwiązania, sposoby przedstawiania wydarzeń i spraw, schematy interpretacji etc. Badania koncentrują się także na procesie mobilizacji grup interesów (ruchy grassroots czy top-down?), tworzenia koalicji i sojuszów, gromadzenia zasobów (np. poparcia społecznego, wiedzy eksperckiej, informacji, wyników badań), angażowania autorytetów, wyłaniania się liderów, współpracy z mediami.

Zdecydowana większość praktyków i ekspertów lobbingu podkreśla, że aby skutecznie reprezentować interesy, należy rozpocząć kampanię na etapie właśnie ustalania agendy, wówczas jej rezultaty mogą być zbieżne z oczekiwanymi. W następnych etapach lobbing jest trudniejszy i wymaga poniesienia większych nakładów czasu i pracy. Etap ten niekiedy obfituje w niezwykłe, wręcz dramatyczne wydarzenia, które służą nagłaśnianiu danej sprawy i tworzeniu problemów społecznych, których rozwiązaniem mają zająć się instytucje publiczne. Istotną rolę odgrywają tutaj media i opinia publiczna. Często metody i narzędzia wywierania wpływu odwołujące się do opinii publicznej są stosowane przez organizacje pozarządowe. Mimo iż dla interesariuszy i grup interesu etap tworzenia agendy jest najważniejszy, to następne etapy - formułowanie polityki, konstruowanie instrumentów, jej wdrażanie i ewaluacja - są także istotne dla powodzenia w reprezentacji ich interesów.

Liczne badania pokazuję, że w niektórych politykach sektorowych, zarówno krajowych, jak i unijnych, liczebność i aktywność interesariuszy jest znacznie większa niż w innych. Powstaje zatem pytanie, czy to rosnące zatłoczenie w niektórych branżach wynika bardziej z zapotrzebowania i otwartości instytucji decyzyjnych na kontakty z zewnętrznymi aktorami czy raczej z większego zainteresowania grup interesu daną polityką, ich aktywności i zasobów jakimi dysponują. Okazuje się, że w przypadku Komisji Europejskiej występują istotne różnice między poszczególnymi dyrekcjami generalnymi pod względem liczby i częstości kontaktów z interesariuszami. Im bardziej otwarta polityka danej dyrekcji na relacje z grupami interesu, tym jest ich więcej. Jednakże im większe jest zapotrzebowanie danej dyrekcji generalnej na informacje i ekspertyzy, tym większe zainteresowanie i większa liczba kontaktów ze strony organizacji pozarządowych i przedstawicieli przedsiębiorstw i większy ich udział w konsultacjach społecznych prowadzonych przez Komisję. To zapotrzebowanie organów decyzyjnych na zasoby oferowane przez interesariuszy przyczynia się nie tylko do zwiększenia liczby zainteresowanych aktorów zewnętrznych, ale także do modyfikacji profili i aktywności grup interesu. Jako przykład można podać wpływ coraz bardziej szczegółowych i technicznych regulacji na proces różnicowania się i fragmentaryzacji europejskich i krajowych stowarzyszeń.

Zapotrzebowanie na dobra zewnętrzne organów decyzyjnych jest definiowane dość szeroko - dotyczy nie tylko informacji, ekspertyz, ale także strukturalnego konfliktu wpisanego w daną politykę. Okazuje się, że więcej organizacji mobilizuje się w sprawach, które mają konsekwencje dla budżetu publicznego i które przegrywają w ramach polityk uznawanych za istotne w sferze publicznej.

Charakter danej sprawy czy specyfika danej polityki znacząco wpływają na aktywność i strategie grup interesu. Szczególnie jest to widoczne w politykach unijnych. Polityki o charakterze dystrybucyjnym (np. Wspólna Polityka Rolna) przyciągają mniejszą liczbę interesariuszy i są to z reguły ugrupowania duże, natomiast unijne polityki regulacyjne charakteryzują się nadmiernym ?zatłoczeniem" grup lobbingowych. To nie jest zaskakujące, ponieważ UE spełnia przede wszystkim funkcje regulacyjne. Mniejsze zainteresowanie lobbingiem w politykach dystrybucyjnych wynika prawdopodobnie z ich międzyrządowego charakteru, co wiąże się z możliwością prowadzenia lobbingu na szczeblu krajowym.

Większość badań wskazuje na istnienie nierównowagi zarówno na poziomie instytucji unijnych, jak i na szczeblu krajowym w reprezentacji interesów strony biznesowej i interesów nieekonomicznych. W większości przypadków aktywność lobbingowa środowisk biznesu była większa, a ich strategie bardziej skuteczne niż reprezentacji interesów społecznych i rozproszonych, szczególnie w politykach gospodarczych. Badania pokazują, że nawet jeśli organizacje pozarządowe osiągają dostęp do instytucji UE przez stworzenie formalnych i nieformalnych kontaktów, nie są zdolne przełożyć tego dostępu na wpływ w danej polityce sektorowej. Sukces strategii lobbingowej zależy nie tylko od charakteru grupy interesu, ich strategii lobbingowych, ale także od uwarunkowań zewnętrznych. W prezentowanej książce problem ograniczonego wpływu poszczególnych kategorii grup interesów jest analizowany na przykładzie wybranych polityk w Polsce i na szczeblu UE.

Kryzys gospodarczy i finansowy w Europie obnażył słabości i niedostatki w wielu dziedzinach, a jednocześnie pozwolił na dostrzeżenie dużej i wciąż rosnącej roli sektora finansowego, w tym głównie banków komercyjnych w kształtowaniu unijnych i krajowych polityk. Proces finansjalizacji widoczny jest w wielu dziedzinach, a rynki finansowe determinują zachowania wielu podmiotów, w tym instytucji publicznych, przedsiębiorstw, gospodarstw domowych, pojedynczych obywateli. Jednocześnie decyzje podejmowane przez główne instytucje finansowe w Europie, np. Europejski Bank Centralny, mające olbrzymi wpływ na całą Unię umożliwiają udział w ich podejmowaniu głównie podmiotom komercyjnym bez udziału przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Powstający konflikt interesów w sektorze finansowym jest także przedmiotem badań i również znalazł swoje omówienie w prezentowanej monografii.

Książka składa się z sześciu części poświęconych zagadnieniom zarówno reprezentacji interesów w politykach sektorowych w UE, jak i w Polsce. Publikacja zawiera wyniki badań w większości prowadzonych w ramach projektu Jean Mon- net Module ?Interest representation and policy-making in the European Union" z Programu ERASMUS+.

W pierwszej części przedstawiona została analiza systemowych i politycznych uwarunkowań reprezentacji interesów w UE, które determinują możliwości i ograniczenia w działalności lobbingowej na szczeblu Unii.

Na drugą część składają się trzy teksty w całości poświęcone analizie roli interesariuszy w sektorze finansowym UE. Pierwszy z nich w obrazowy sposób przedstawia problem dużych banków, które nie tylko że zdominowały sektor finansowy w Europie, ale także musiały być wspierane podczas kryzysu finansowego w okresie 2008-2015 przez rządy poszczególnych państw w celu zapobieżenia negatywnym konsekwencjom ich potencjalnego upadku. Kwestie reprezentacji interesów polskiego sektora bankowego omówione zostały przez praktyka i eksperta lobbingu w Brukseli w tekście drugim.

Kolejna praca to analiza niezwykle ważnego i trudnego do rozwiązania problemu składu i funkcjonowania grup doradczych przy Europejskim Banku Centralnym. Autor stawia tezę, że brak rozwiązań prawnych i kodeksu etycznego w relacjach EBC z partnerami zewnętrznymi spowodowało, że grupy doradcze stały się platformą lobbingową dla banków komercyjnych, co rodzi konflikt interesów i jest etycznie wątpliwe.

W części trzeciej zaprezentowane są analizy roli i wpływu aktorów o charakterze biznesowym w procesie formułowania i wdrażania polityk publicznych UE, a także Polski. Pierwszy tekst zawiera omówienie znaczenia działań lobbingowych europejskiej izby gospodarczej EUROCHAMBRES w procesie kształtowania polityk gospodarczych UE, drugi traktuje o roli organizacji biznesu, ale także reprezentacji interesów nieekonomicznych podczas negocjacji transatlantyckiej umowy handlowej TTIP. W tekście trzecim autorka zmierza do udzielenia odpowiedzi, kto tworzy europejską politykę bezpieczeństwa żywności, która dotyczy tak wrażliwych kwestii jak zdrowie i życie ludzi i zwierząt. Ostatnia praca w tej części publikacji w rzeczowy sposób przedstawia instytucjonalne i prawne uwarunkowania wpływu organizacji pracodawców na proces tworzenia polityki ochrony zdrowia w Polsce.

W części czwartej książki ukazani zostali główni aktorzy i interesy w polskiej polityce energetycznej, w tym przede wszystkim w procesie uchwalania ustawy o promocji energii ze źródeł odnawialnych oraz tzw. ustawy antysmogowej. Jest tu zarówno szczegółowa analiza procesu stanowienia prawa i jego punktów kulminacyjnych dotyczącego promocji OZE w Polsce oraz roli poszczególnych interesariuszy, jak i punkt widzenia polityka na rolę aktorów zewnętrznych w tym procesie.

W ostatnim tekście zamykającym czwartą część publikacji omówiono zawiłości meandry tworzenia w naszym kraju regulacji prawnych, których celem jest ograniczenie emisji gazów powodujących smog.

Piąta część książki prezentuje niezwykle interesujące zagadnienie powstawania paniki moralnej w Polsce i roli grup interesu na przykładzie uchwalania ustawy antyaborcyjnej, a także analizę lobbingu w procesie uchwalania ustawy deregulacyjnej otwierającej dostęp do wybranych zawodów. Obydwa teksty ilustrują zawiłości i trudności związane z reprezentacją interesów społecznych i rozproszonych w naszym kraju.

Ostatnia część książki poświęcona jest kwestiom demokratyzacji, jawności i przejrzystości stanowienia prawa w Polsce i na szczeblu UE. Zawiera analizę rosnącej roli otwartych konsultacji społecznych jako narzędzia otwartości i partycypacji w procesie podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, a także omówienie projektu nowych regulacji prawnych dotyczących działalności lobbingowej oraz jawności życia publicznego w Polsce.

 

 

Spis treści

 

Urszula Kurczewska

Wstęp. W stronę badań nad lobbingiem w politykach publicznych

 

CZĘŚĆ PIERWSZA

REPREZENTACJA INTERESÓW W UNII EUROPEJSKIEJ

Krzysztof Jasiecki

Systemowe uwarunkowania reprezentacji interesów w Unii Europejskiej.

Wyzwania polityki i kryzys integracji

 

CZĘŚĆ DRUGA

INTERESARIUSZE W SEKTORZE BANKOWYM W UNII EUROPEJSKIEJ

Małgorzata Pawłowska

Problem zbyt dużych banków w Unii Europejskiej

Piotr Gałązka

Przedstawicielstwo Związku Banków Polskich w Brukseli jako reprezentant

polskiego sektora bankowego

Jakub Banaszewski

Grupy doradcze w Europejskim Banku Centralnym jako platforma lobbingowa sektora finansowego

 

CZĘŚĆ TRZECIA

LOBBING ORGANIZACJI BIZNESU W POLITYKACH PUBLICZNYCH W UNII EUROPEJSKIEJ

Olga Rybak

Wpływ EUROCHAMBRES na tworzenie polityki gospodarczej w Unii Europejskiej

Mateusz Cieślak

Rola organizacji biznesu i innych interesariuszy w procesie negocjowania umowy TTIP

Bettina Dabrowski de Flores

Who creates the European food safety policy?

Emilia Piotrowska

Rola organizacji pracodawców w kształtowaniu polityki ochrony zdrowia w Polsce

 

CZĘŚĆ CZWARTA

LOBBING W POLSKIEJ POLITYCE ENERGETYCZNEJ

Ilona Jędrasik

Wpływ interesariuszy w polityce energetycznej - przykład kampanii na rzecz energetyki prosumenckiej

Mirosława Nykiel

Rola interesariuszy zewnętrznych w kształtowaniu polityki energetycznej w Polsce z punktu widzenia polityka

Marek Józefiak

Walka ze smogiem. Przez ustawę antysmogową do zakazu palenia węglem w Krakowie

 

CZĘŚĆ PIĄTA

REPREZENTACJA INTERESÓW SPOŁECZNYCH I ROZPROSZONYCH

Monika Strupiechowska

Panika moralna wokół ustawy o aborcji w Polsce. Grupy interesu zaangażowane w tworzenie polityki publicznej

Michał Dobrołowicz

Lobbing w sprawie ustawy deregulacyjnej otwierającej dostęp do zawodów

 

CZĘŚĆ SZÓSTA

W STRONĘ DEMOKRATYZACJI I JAWNOŚCI PROCESU FORMUŁOWANIA POLITYK PUBLICZNYCH

Agnieszka Vetulani-Cęgiel

Rola konsultacji w kształtowaniu partycypacji obywateli w procesach legislacyjnych

Magdalena Andrejczuk

#Jawność - czyli nowe regulacje w zakresie jawności życia publicznego i lobbingu w Polsce

 

Opinie

Twoja ocena:
Wydanie: I
Rok wydania: 2018
Wydawnictwo: Oficyna Wydawnicza
Oprawa: miękka
Format: B5
Liczba stron: 272

 

Polityki publiczne, zwłaszcza sektorowe, są złożonymi działaniami o charakterze procesualnym zmierzającymi do rozwiązania lub przynajmniej złagodzenia powstających problemów gospodarczych, społecznych i politycznych. O ich kształcie i funkcjonowaniu decydują nie tylko formalne instytucje publiczne, ale także podmioty mniej sformalizowane, w tym tzw. interesariusze zewnętrzni. Książka prezentuje analizę roli i wpływu różnych grup interesu w procesie kształtowania wybranych polityk publicznych Unii Europejskiej i Polski. Kilkunastu autorów z różnych ośrodków akademickich podejmuje problematykę partycypacji interesariuszy w formułowaniu i wdrażaniu polityk sektorowych na poziomie krajowym i unijnym, wskazując na jej złożoność i wielowymiarowość. Szczególna uwaga poświęcona jest analizie polityk unijnych, w tym: finansowej, handlowej, gospodarczej i bezpieczeństwa żywności ze względu na istotną rolę, jaką odgrywają w ich kształtowaniu przedstawiciele biznesu, m.in. korporacje transnarodowe, instytucje finansowe, przedsiębiorstwa i organizacje branżowe. Część studiów przypadków dotyczy polityk sektorowych w Polsce, w tym polityki energetycznej, a także ustaw związanych z wprowadzeniem całkowitego zakazu aborcji czy ustawy otwierającej dostęp do zawodów. Ich celem jest analiza przebiegu procesu stanowienia prawa w sprawach wywołujących wiele kontrowersji czy wręcz konfliktów społecznych, a jednocześnie wskazanie na znaczenie wybranych grup interesu w tworzeniu danej polityki. Wszystkie analizy prowadzone są w perspektywie teorii neoinstytucjonalizmu z uwzględnieniem koncepcji deliberacji i partycypacji społecznej. Książkę zamyka część przedstawiająca problem demokratyzacji i przejrzystości procesu formułowania polityk publicznych.

 

 

W dyskusji na temat roli grup interesu i innych interesariuszy w kształtowaniu polityk publicznych zarówno na szczeblu Unii Europejskiej, jak i krajowym pojawia się wiele pytań i wątpliwości, m.in. kto bierze udział w tym procesie, jakie interesy są reprezentowane, jaki jest zakres wpływu aktorów zewnętrznych, jakie są możliwości oddziaływania, jakie są uwarunkowania z jednej strony dostępu interesariuszy do procesów decyzyjnych, z drugiej otwarcia organów decyzyjnych na relacje zewnętrzne, jakie strategie reprezentacji interesów są stosowane, co decyduje o skuteczności lobbingu, czy włączenie interesariuszy zewnętrznych do procesu formułowania i wdrażania polityk publicznych sprzyja zwiększeniu ich efektywności i demokratyzacji? Każde z tych pytań otwiera nowe pole dyskusji i nowy obszar badawczy.

W dotychczasowych badaniach z zakresu nauk o polityce publicznej, socjologii czy nauk politycznych stosowane są różne podejścia i perspektywy teoretyczne - od tradycyjnego już neofunkcjonalizmu, neoinstytucjonalizmu, poprzez koncepcje deliberatywne, teorie wymiany zasobów i dostępu, zarządzania wielopoziomowego, aż po teorie ramowania (framing theoryf. Zdecydowana większość badań prowadzonych w Europie ma charakter analiz jakościowych, w niewielkim stopniu stosowane są metody ilościowe czy porównawcze. Przeważają analizy przypadków, szczególnie w zakresie wybranych unijnych polityk sektorowych. Dużym powodzeniem wśród badaczy cieszy się polityka energetyczna i klimatyczna, z racji jej wielowymiarowego charakteru, ale także wyjątkowej aktywności lobbingowej podmiotów zewnętrznych.

Generalnie w badaniach nad lobbingiem można wyodrębnić cztery zakresy problemowe, czy też najważniejsze obszary analiz. W pierwszym z nich badania skoncentrowane są na aktorach (actor-centred research) i ich charakterystykach, w tym rodzajach interesariuszy, zasobach, jakimi dysponują, wewnętrznej organizacji, relacji z innymi podmiotami, tworzeniu koalicji i sojuszy, mapowaniu grup interesu, mobilizacji społecznej etc. Jest to podejście dominujące i można wymienić liczne badania zmierzające do zidentyfikowania, oszacowania, scharakteryzowania i opisania większości lub wybranych kategorii grup interesu. Część z nich dąży do wyjaśnienia uwarunkowań procesu wzrostu liczby interesariuszy, ich fragmentaryzacji, tworzenia sojuszy i różnych form współpracy, zróżnicowania interesów, ich zbieżności i rozbieżności. Przyjmuje się, że główne kategorie to interesy ekonomiczne (w tym: biznesu, przedsiębiorstw, pracodawców, przedsiębiorców) oraz interesy nieekonomiczne - tzw. rozproszone, w tym społeczne, ekologiczne, mniejszości i ruchów społecznych, konsumenckie, regionalne, wspólnot etc.

Rodzaj reprezentowanych interesów wpływa na strategie lobbingowe i ich skuteczność. Większość badań potwierdza potoczne przekonanie, że interesy ekonomiczne są lepiej zorganizowane i skuteczniej reprezentowane niż interesy rozproszone. Przede wszystkim ze względu na wyraźnie zdefiniowane potrzeby, oczekiwania i interesy, większą mobilizację, lepsze zasoby eksperckie i organizacyjne, a także ich istotne znaczenie w liberalnej gospodarce. Co więcej, w ich strategiach częściej stosowany jest lobbing wewnętrzny (inside lobbying) niż zewnętrzny (outside lobbying), co również ma wpływ na ich powodzenie. Jednak wyniki innych badań wskazują, że organizacje biznesu nie są bardziej skuteczne w osiąganiu swoich celów lobbingowych niż reprezentacje innych interesów, co może być wynikiem konfliktu między samymi interesariuszami biznesowymi lub ponieważ interesy ekonomiczne są w opozycji wobec innych grup, którym udaje się przekonać decydentów.

Drugie podejście zmierza do analizy polityk publicznych i roli interesariuszy w ich kształtowaniu. To ujęcie procesualne, a więc analizowany jest proces powstawania i kształtowania danej polityki (etapy: agenda-setting, formułowanie polityki, podejmowanie decyzji, wdrożenie oraz ewaluacja), charakter danej polityki (dys­trybucyjny, regulacyjny, redystrybucyjny), znaczenie aktorów zewnętrznych, interakcje między instytucjami publicznymi a interesariuszami etc. Niektóre polityki UE cieszą się dużym zainteresowaniem badaczy, np. polityka energetyczna, handlowa, Wspólna Polityka Rolna, ochrony środowiska, ochrony konsumentów, inne nie doczekały się jeszcze szczegółowych analiz, np. dotyczące sektora finansowego - brak jest badań na temat procesu tworzenia Europejskiej Unii Bankowej czy unii rynków kapitałowych. Można zakładać, że lobbing i aktywność interesariuszy w unijnym sektorze finansowym są niezwykle ofensywne ze względu na dużą liczbę powstających nowych regulacji unijnych, jednak badania na ten temat są nieliczne.

W trzecim ujęciu studia nad lobbingiem koncentrują się na relacjach interesariuszy z ośrodkami decyzyjnymi i ich wpływie w procesie stanowienia prawa. Tutaj analizowane są przede wszystkim strategie reprezentacji interesów, kontakty z instytucjami publicznymi, ich charakter, wymiana zasobów, wpływ i jego uwarunkowania, równowaga lub jej brak między różnymi typami interesów etc. Mimo iż najciekaw­szym problemem w zakresie badań nad lobbingiem jest analiza samego wpływu, to jednak istnieją poważne trudności w identyfikacji takiego wpływu, określeniu jego zakresu czy oszacowaniu siły. W usiłowaniach ustalenia, jakie jest oddziaływanie interesariuszy, stosowane są różne ramy teoretyczne: od neoinstytucjonalizmu, poprzez koncepcje deliberacji, aż po teorię logiki członkostwa i logiki wpływu czy teorię dostępu i wymiany międzyorganizacyjnej. Każde z tych podejść oferuje inną gamę metod i narzędzi pomiaru wpływu interesariuszy, w większości mają one charakter analiz jakościowych, ale są także badania ilościowe. Jedna z bardziej interesujących koncepcji zakłada, że w ocenie wpływu grup interesu konieczne jest przeprowadzenie analizy porównawczej stawianych i osiąganych przez interesariuszy celów. Należy ustalić, czy wyniki decyzji podjętych przez ośrodki władzy odzwierciedlają cele i dążenia grup interesu. Taka analiza porównawcza celów i zamierzeń z osiągnięciami dostarcza konkretnych dowodów wpływu interesariuszy.

Czwarta perspektywa zakłada analizę na poziomie high politics, czyli badania systemu reprezentacji interesów czy to na szczeblu UE, czy krajowym, określenie specyficznych cech danego modelu, m.in. pluralistycznego, neokorporatystycznego, elitarnego lub egalitarnego pluralizmu. W wielu przypadkach analiza ma charakter porównawczy, część z nich wskazuje na powstanie unijnego systemu agregacji interesów o charakterze sui generis. Pojawiły się argumenty, że nieporozumieniem jest rozpatrywanie go w kategoriach pluralizmu i neokorporatyzmu, gdyż są one nieadekwatne do differentia specifica UE. Należy wyjść poza oś neokorporatyzm- pluralizm, gdyż dotyczy ona państw, a nie UE, a także poza tradycyjne modele demokratycznego państwa narodowego. Biorąc pod uwagę złożoność i zmienność systemu, należy analizować funkcjonowanie grup interesu w kontekście wielopoziomowego charakteru UE, jak tworzą struktury organizacyjne na wszystkich poziomach, jak budują bezpośrednie ścieżki kontaktów zarówno z ponadnarodowymi, jak i krajowymi aktorami, jak włączają się do sieci krajowych, transnarodowych i ponadnarodowych, jak stosują ?podwójne strategie" dla zapewnienia sobie dostępu do procesów decyzyjnych w UE pośrednio przez krajowe rządy i bezpośrednio przez kontakty z instytucjami UE. Obecnie ten problem nie cieszy się tak dużym zainteresowaniem jak jeszcze dekadę temu.

Badania prezentowane w książce zmierzają do wyjaśnienia roli, jaką odgrywają aktorzy zewnętrzni reprezentujący interesy zarówno biznesu, jak i nieekonomiczne w procesie powstawania i kształtowania polskich i unijnych polityk publicznych. Celem publikacji jest przedstawienie analiz jakościowych wybranych polityk sektorowych w Polsce i na szczeblu UE, identyfikacja głównych interesariuszy współtworzących je i określenie ich znaczenia w poszczególnych etapach powstawania oraz wdrażania tych polityk. Przyjmuje się, że badanie lobbingu i wpływu grup interesów może w istotny sposób pomóc w lepszym zrozumieniu polityk publicznych, procesu ich formułowania, wdrażania i ewaluacji. W tradycyjnym podejściu do analizy polityk publicznych zazwyczaj uwzględnia się tylko formalne instytucje i procedury, natomiast pomija znaczenie aktorów pozainstytucjonalnych lub relacje mniej sformalizowane. W przypadku polityk unijnych rola interesariuszy w ich powstawaniu, formułowaniu i następnie wdrażaniu jest niezwykle istotna, dlatego ważne jest skoncentrowanie badań na ich działalności i strategiach reprezentacji interesów.

Proces powstawania polityki publicznej może być traktowany jako proces podejmowania decyzji będący efektem aktywności różnych aktorów, instytucji, relacji, które wchodzą w interakcje. Zwykle w badaniach polityk publicznych przyjmuje się uproszczony model cykliczny (policy cycle), w którym wyodrębnia się etapy: tworzenia agendy (agenda-setting), formułowania polityki, podejmowania decyzji, wdrożenia oraz ewaluacji.

Jednym z najważniejszych dla lobbingu etapów w procesie powstawania i kształtowania polityki publicznej jest etap tworzenia agendy, w którym identyfikowany i definiowany jest problem wymagający interwencji instytucji publicznych, a następnie włączany do ich programów i zakresu obowiązków. To właśnie na tym etapie instytucje publiczne, ale także aktorzy zewnętrzni usiłują kształtować agendę, np. przez koncentrację uwagi opinii publicznej na konkretnej sprawie, nagłaśnianie danych spraw, problematyzowanie ich, zakreślanie ram dyskursu, a nawet dramatyzację problemu (w tym tworzenie paniki moralnej).

Powstaje zatem pytanie, jak tworzone są problemy społeczne, kto decyduje, że coś jest lub nie problemem, w jaki sposób dany problem jest włączany do programu prac (agendy) rządowej, kto ma na to wpływ, dlaczego inne problemy nie wchodzą do agendy rządu lub są z niej wykluczane, jaka jest w tym rola aktorów zewnętrznych? Jedno z podejść sugeruje, że agenda powstaje w wyniku konfliktu między aktorami, z których ten o mniejszej sile politycznej usiłuje skoncentrować uwagę na danym problemie. Istotne znaczenie w tworzeniu agendy zarówno politycznej, jak i legislacyjnej ma struktura instytucjonalna w danym systemie politycznym, zakres kompetencji poszczególnych organów, znaczenie opinii publicznej i mediów, a także wpływ czynników ponadnarodowych i globalizacji. Jako przykład podawana jest analiza procesu ustalania agendy przez Komisję Europejską, która posiada monopol na inicjatywę legislacyjną, a przez to niemal całkowitą kontrolę nad ustanawianiem agendy w danej polityce, co nie ma odpowiednika ani w prezydenckim, ani w parlamentarnym systemie politycznym. Te nadzwyczaj szerokie kompetencje Komisji w strukturze instytucjonalnej UE powodują, że ponosi ona odpowiedzialność za kreowanie polityk unijnych i podejmowanie inicjatyw w coraz to nowych dziedzinach. Jednak usiłując sprostać tym wyzwaniom, tworzy sieci powiązań i możliwości dostępu do procesu decyzyjnego przez różne formy konsultacji społecznych i grup doradczych. Zarówno problem ustalania agendy, jak i formułowania unijnych i krajowych polityk sektorowych jest dość szczegółowo analizowany w kilku tekstach prezentowanej książki. Znacząca uwaga poświęcona jest analizie wybranych unijnych i polskich polityk sektorowych i roli aktorów zewnętrznych w ich kształtowaniu.

W analizie procesu powstawania agendy stosowane są różne podejścia i koncepcje teoretyczne, m.in. teoria racjonalnego wyboru, teorie sieci, koncepcje uczenia się, deliberacji (analizy strategii argumentacyjnych, narracji i retoryki), teorie konfliktu, kosztów i korzyści, koncepcje ramowania i krytycznej analizy dyskursu etc. Analizowane są debaty, struktury i rodzaje konfliktów, sposoby ramowania dyskursów (framing analysis), wyznaczania ich granic i tematów, strategie definiowania problemów do rozwiązania, sposoby przedstawiania wydarzeń i spraw, schematy interpretacji etc. Badania koncentrują się także na procesie mobilizacji grup interesów (ruchy grassroots czy top-down?), tworzenia koalicji i sojuszów, gromadzenia zasobów (np. poparcia społecznego, wiedzy eksperckiej, informacji, wyników badań), angażowania autorytetów, wyłaniania się liderów, współpracy z mediami.

Zdecydowana większość praktyków i ekspertów lobbingu podkreśla, że aby skutecznie reprezentować interesy, należy rozpocząć kampanię na etapie właśnie ustalania agendy, wówczas jej rezultaty mogą być zbieżne z oczekiwanymi. W następnych etapach lobbing jest trudniejszy i wymaga poniesienia większych nakładów czasu i pracy. Etap ten niekiedy obfituje w niezwykłe, wręcz dramatyczne wydarzenia, które służą nagłaśnianiu danej sprawy i tworzeniu problemów społecznych, których rozwiązaniem mają zająć się instytucje publiczne. Istotną rolę odgrywają tutaj media i opinia publiczna. Często metody i narzędzia wywierania wpływu odwołujące się do opinii publicznej są stosowane przez organizacje pozarządowe. Mimo iż dla interesariuszy i grup interesu etap tworzenia agendy jest najważniejszy, to następne etapy - formułowanie polityki, konstruowanie instrumentów, jej wdrażanie i ewaluacja - są także istotne dla powodzenia w reprezentacji ich interesów.

Liczne badania pokazuję, że w niektórych politykach sektorowych, zarówno krajowych, jak i unijnych, liczebność i aktywność interesariuszy jest znacznie większa niż w innych. Powstaje zatem pytanie, czy to rosnące zatłoczenie w niektórych branżach wynika bardziej z zapotrzebowania i otwartości instytucji decyzyjnych na kontakty z zewnętrznymi aktorami czy raczej z większego zainteresowania grup interesu daną polityką, ich aktywności i zasobów jakimi dysponują. Okazuje się, że w przypadku Komisji Europejskiej występują istotne różnice między poszczególnymi dyrekcjami generalnymi pod względem liczby i częstości kontaktów z interesariuszami. Im bardziej otwarta polityka danej dyrekcji na relacje z grupami interesu, tym jest ich więcej. Jednakże im większe jest zapotrzebowanie danej dyrekcji generalnej na informacje i ekspertyzy, tym większe zainteresowanie i większa liczba kontaktów ze strony organizacji pozarządowych i przedstawicieli przedsiębiorstw i większy ich udział w konsultacjach społecznych prowadzonych przez Komisję. To zapotrzebowanie organów decyzyjnych na zasoby oferowane przez interesariuszy przyczynia się nie tylko do zwiększenia liczby zainteresowanych aktorów zewnętrznych, ale także do modyfikacji profili i aktywności grup interesu. Jako przykład można podać wpływ coraz bardziej szczegółowych i technicznych regulacji na proces różnicowania się i fragmentaryzacji europejskich i krajowych stowarzyszeń.

Zapotrzebowanie na dobra zewnętrzne organów decyzyjnych jest definiowane dość szeroko - dotyczy nie tylko informacji, ekspertyz, ale także strukturalnego konfliktu wpisanego w daną politykę. Okazuje się, że więcej organizacji mobilizuje się w sprawach, które mają konsekwencje dla budżetu publicznego i które przegrywają w ramach polityk uznawanych za istotne w sferze publicznej.

Charakter danej sprawy czy specyfika danej polityki znacząco wpływają na aktywność i strategie grup interesu. Szczególnie jest to widoczne w politykach unijnych. Polityki o charakterze dystrybucyjnym (np. Wspólna Polityka Rolna) przyciągają mniejszą liczbę interesariuszy i są to z reguły ugrupowania duże, natomiast unijne polityki regulacyjne charakteryzują się nadmiernym ?zatłoczeniem" grup lobbingowych. To nie jest zaskakujące, ponieważ UE spełnia przede wszystkim funkcje regulacyjne. Mniejsze zainteresowanie lobbingiem w politykach dystrybucyjnych wynika prawdopodobnie z ich międzyrządowego charakteru, co wiąże się z możliwością prowadzenia lobbingu na szczeblu krajowym.

Większość badań wskazuje na istnienie nierównowagi zarówno na poziomie instytucji unijnych, jak i na szczeblu krajowym w reprezentacji interesów strony biznesowej i interesów nieekonomicznych. W większości przypadków aktywność lobbingowa środowisk biznesu była większa, a ich strategie bardziej skuteczne niż reprezentacji interesów społecznych i rozproszonych, szczególnie w politykach gospodarczych. Badania pokazują, że nawet jeśli organizacje pozarządowe osiągają dostęp do instytucji UE przez stworzenie formalnych i nieformalnych kontaktów, nie są zdolne przełożyć tego dostępu na wpływ w danej polityce sektorowej. Sukces strategii lobbingowej zależy nie tylko od charakteru grupy interesu, ich strategii lobbingowych, ale także od uwarunkowań zewnętrznych. W prezentowanej książce problem ograniczonego wpływu poszczególnych kategorii grup interesów jest analizowany na przykładzie wybranych polityk w Polsce i na szczeblu UE.

Kryzys gospodarczy i finansowy w Europie obnażył słabości i niedostatki w wielu dziedzinach, a jednocześnie pozwolił na dostrzeżenie dużej i wciąż rosnącej roli sektora finansowego, w tym głównie banków komercyjnych w kształtowaniu unijnych i krajowych polityk. Proces finansjalizacji widoczny jest w wielu dziedzinach, a rynki finansowe determinują zachowania wielu podmiotów, w tym instytucji publicznych, przedsiębiorstw, gospodarstw domowych, pojedynczych obywateli. Jednocześnie decyzje podejmowane przez główne instytucje finansowe w Europie, np. Europejski Bank Centralny, mające olbrzymi wpływ na całą Unię umożliwiają udział w ich podejmowaniu głównie podmiotom komercyjnym bez udziału przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Powstający konflikt interesów w sektorze finansowym jest także przedmiotem badań i również znalazł swoje omówienie w prezentowanej monografii.

Książka składa się z sześciu części poświęconych zagadnieniom zarówno reprezentacji interesów w politykach sektorowych w UE, jak i w Polsce. Publikacja zawiera wyniki badań w większości prowadzonych w ramach projektu Jean Mon- net Module ?Interest representation and policy-making in the European Union" z Programu ERASMUS+.

W pierwszej części przedstawiona została analiza systemowych i politycznych uwarunkowań reprezentacji interesów w UE, które determinują możliwości i ograniczenia w działalności lobbingowej na szczeblu Unii.

Na drugą część składają się trzy teksty w całości poświęcone analizie roli interesariuszy w sektorze finansowym UE. Pierwszy z nich w obrazowy sposób przedstawia problem dużych banków, które nie tylko że zdominowały sektor finansowy w Europie, ale także musiały być wspierane podczas kryzysu finansowego w okresie 2008-2015 przez rządy poszczególnych państw w celu zapobieżenia negatywnym konsekwencjom ich potencjalnego upadku. Kwestie reprezentacji interesów polskiego sektora bankowego omówione zostały przez praktyka i eksperta lobbingu w Brukseli w tekście drugim.

Kolejna praca to analiza niezwykle ważnego i trudnego do rozwiązania problemu składu i funkcjonowania grup doradczych przy Europejskim Banku Centralnym. Autor stawia tezę, że brak rozwiązań prawnych i kodeksu etycznego w relacjach EBC z partnerami zewnętrznymi spowodowało, że grupy doradcze stały się platformą lobbingową dla banków komercyjnych, co rodzi konflikt interesów i jest etycznie wątpliwe.

W części trzeciej zaprezentowane są analizy roli i wpływu aktorów o charakterze biznesowym w procesie formułowania i wdrażania polityk publicznych UE, a także Polski. Pierwszy tekst zawiera omówienie znaczenia działań lobbingowych europejskiej izby gospodarczej EUROCHAMBRES w procesie kształtowania polityk gospodarczych UE, drugi traktuje o roli organizacji biznesu, ale także reprezentacji interesów nieekonomicznych podczas negocjacji transatlantyckiej umowy handlowej TTIP. W tekście trzecim autorka zmierza do udzielenia odpowiedzi, kto tworzy europejską politykę bezpieczeństwa żywności, która dotyczy tak wrażliwych kwestii jak zdrowie i życie ludzi i zwierząt. Ostatnia praca w tej części publikacji w rzeczowy sposób przedstawia instytucjonalne i prawne uwarunkowania wpływu organizacji pracodawców na proces tworzenia polityki ochrony zdrowia w Polsce.

W części czwartej książki ukazani zostali główni aktorzy i interesy w polskiej polityce energetycznej, w tym przede wszystkim w procesie uchwalania ustawy o promocji energii ze źródeł odnawialnych oraz tzw. ustawy antysmogowej. Jest tu zarówno szczegółowa analiza procesu stanowienia prawa i jego punktów kulminacyjnych dotyczącego promocji OZE w Polsce oraz roli poszczególnych interesariuszy, jak i punkt widzenia polityka na rolę aktorów zewnętrznych w tym procesie.

W ostatnim tekście zamykającym czwartą część publikacji omówiono zawiłości meandry tworzenia w naszym kraju regulacji prawnych, których celem jest ograniczenie emisji gazów powodujących smog.

Piąta część książki prezentuje niezwykle interesujące zagadnienie powstawania paniki moralnej w Polsce i roli grup interesu na przykładzie uchwalania ustawy antyaborcyjnej, a także analizę lobbingu w procesie uchwalania ustawy deregulacyjnej otwierającej dostęp do wybranych zawodów. Obydwa teksty ilustrują zawiłości i trudności związane z reprezentacją interesów społecznych i rozproszonych w naszym kraju.

Ostatnia część książki poświęcona jest kwestiom demokratyzacji, jawności i przejrzystości stanowienia prawa w Polsce i na szczeblu UE. Zawiera analizę rosnącej roli otwartych konsultacji społecznych jako narzędzia otwartości i partycypacji w procesie podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, a także omówienie projektu nowych regulacji prawnych dotyczących działalności lobbingowej oraz jawności życia publicznego w Polsce.

 

 

 

Urszula Kurczewska

Wstęp. W stronę badań nad lobbingiem w politykach publicznych

 

CZĘŚĆ PIERWSZA

REPREZENTACJA INTERESÓW W UNII EUROPEJSKIEJ

Krzysztof Jasiecki

Systemowe uwarunkowania reprezentacji interesów w Unii Europejskiej.

Wyzwania polityki i kryzys integracji

 

CZĘŚĆ DRUGA

INTERESARIUSZE W SEKTORZE BANKOWYM W UNII EUROPEJSKIEJ

Małgorzata Pawłowska

Problem zbyt dużych banków w Unii Europejskiej

Piotr Gałązka

Przedstawicielstwo Związku Banków Polskich w Brukseli jako reprezentant

polskiego sektora bankowego

Jakub Banaszewski

Grupy doradcze w Europejskim Banku Centralnym jako platforma lobbingowa sektora finansowego

 

CZĘŚĆ TRZECIA

LOBBING ORGANIZACJI BIZNESU W POLITYKACH PUBLICZNYCH W UNII EUROPEJSKIEJ

Olga Rybak

Wpływ EUROCHAMBRES na tworzenie polityki gospodarczej w Unii Europejskiej

Mateusz Cieślak

Rola organizacji biznesu i innych interesariuszy w procesie negocjowania umowy TTIP

Bettina Dabrowski de Flores

Who creates the European food safety policy?

Emilia Piotrowska

Rola organizacji pracodawców w kształtowaniu polityki ochrony zdrowia w Polsce

 

CZĘŚĆ CZWARTA

LOBBING W POLSKIEJ POLITYCE ENERGETYCZNEJ

Ilona Jędrasik

Wpływ interesariuszy w polityce energetycznej - przykład kampanii na rzecz energetyki prosumenckiej

Mirosława Nykiel

Rola interesariuszy zewnętrznych w kształtowaniu polityki energetycznej w Polsce z punktu widzenia polityka

Marek Józefiak

Walka ze smogiem. Przez ustawę antysmogową do zakazu palenia węglem w Krakowie

 

CZĘŚĆ PIĄTA

REPREZENTACJA INTERESÓW SPOŁECZNYCH I ROZPROSZONYCH

Monika Strupiechowska

Panika moralna wokół ustawy o aborcji w Polsce. Grupy interesu zaangażowane w tworzenie polityki publicznej

Michał Dobrołowicz

Lobbing w sprawie ustawy deregulacyjnej otwierającej dostęp do zawodów

 

CZĘŚĆ SZÓSTA

W STRONĘ DEMOKRATYZACJI I JAWNOŚCI PROCESU FORMUŁOWANIA POLITYK PUBLICZNYCH

Agnieszka Vetulani-Cęgiel

Rola konsultacji w kształtowaniu partycypacji obywateli w procesach legislacyjnych

Magdalena Andrejczuk

#Jawność - czyli nowe regulacje w zakresie jawności życia publicznego i lobbingu w Polsce

 

Napisz swoją opinię
Twoja ocena:
Szybka wysyłka zamówień
Kup online i odbierz na uczelni
Bezpieczne płatności
pixel