WPROWADZENIE
Bogusław Pytlik
Podejmując w prezentowanym opracowaniu istotne, wybrane zagadnienia dotyczące planowania polityki publicznej, jego autorzy kontynuują prowadzone od kilku lat badania poświęcone mechanizmom funkcjonowania współczesnego państwa i jego organów, analizowanym z perspektywy nauk o polityce publicznej. Jej istota, przez którą należy rozumieć systemowe i uporządkowane działania instytucji publicznych skierowane na realizację podstawowych funkcji państwa oraz rozwiązywanie zasadniczych problemów zbiorowych powoduje, że analizowanie polityki publicznej powinno przede wszystkim odbywać się w ujęciu procesowym. Mając jednak na uwadze fakt, że polityka publiczna nie sprowadza się wyłącznie do regulacji prawnych zawartych w aktach normatywnych oraz treści konkretnych programów lub strategii, istotne staje się zwrócenie baczniejszej uwagi na jej cykliczność. Cykle polityki publicznej obejmują konkretne etapy prowadzonych działań, do których zasadniczo zalicza się: 1) rozpoznanie, wyodrębnienie i ustalenie listy problemów, tzw. ustalenie agendy, 2) formułowanie treści polityki publicznej, 3) proces decyzyjny polegający na wyborze konkretnych rozwiązań, 4) wdrożenie rozwiązań - implementacja polityki publicznej, 5) monitorowanie rezultatów - ewaluacja polityki publicznej . Biorąc zatem pod uwagę wspomnianą cykliczność, autorzy prezentowanego opracowania postanowili przedstawić rozważania poświęcone aktywności podmiotów administracji publicznej w dziedzinie planowania polityki publicznej.
Na wstępie wypada zwrócić uwagę na fakt, że obecnie coraz wyraźniej poszukuje się nowych rozwiązań w sferze współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami zarówno wewnątrzkrajowymi, jak i międzynarodowymi. Potrzeba stworzenia takich rozwiązań wynika przede wszystkim z racji uzasadnionej konieczności zastąpienia nieefektywnej koncepcji tzw. nowego zarządzania publicznego (new public management), które w czasie dominacji doktryny, a właściwie ideologii, neoliberalnej wyparło klasyczne zarządzanie publiczne . Jak się jednak okazuje, proces ten nie jest nieodwracalny. Bez większych trudności można dostrzec, że w miejsce new public management postuluje się od pewnego czasu wprowadzenie ?współzarządzania publicznego" (public governance), w którym zasadniczo zwraca się uwagę na występowanie interakcji między różnymi podmiotami, działającymi na rzecz osiągnięcia wspólnych celów, ale niestety już nie na stopień efektywności społecznej tych działań. Co niezwykle istotne, public governance nie uwzględnia specyfiki aksjologicznych podstaw funkcjonowania państwa oraz otwartości i transparentności jego instytucji, a zatem i podmiotów administracji publicznej. Ponadto, nie sposób, opierając się na założeniach public governance, przyjąć, że możliwe w praktyce byłoby ?zarządzanie obywatelami" przez organy administracji publicznej. Wszak taka sytuacja oznaczałaby uprzedmiotowienie jednostek ludzkich, dysponujących prawami podmiotowymi. Ostatnia z kwestii, dotycząca zasadniczych wad public governance, odnosi się do demokratycznych zasad i procedur, na których opiera się funkcjonowanie podmiotów administracji publicznej, w tym zwłaszcza administracji samorządowej. Zasady te jednak nie mają zbyt wiele wspólnego z funkcjonowaniem przedsiębiorstw i innych podmiotów gospodarczych, będących genetycznie bliskimi public governance.
O licznych wadach public governance można się dowiedzieć tak z powszechnie dostępnej literatury przedmiotu, jak też z treści rozdziału pierwszego prezentowanego opracowania. Mając na uwadze sygnalizowane w tym miejscu niedostatki public governance, z pewnością warto poświęcić uwagę innej koncepcji, tj. nowego współrządzenia publicznego (new publicgovernance), odznaczającej się nie tylko walorami teoretycznymi, ale i praktycznymi, rodzącymi pozytywne skutki w postaci konkretnych stylów prowadzenia polityki w ramach i przez administrację publiczną, jako istotny podmiot polityki publicznej na różnych poziomach. Przykłady rozwiązań w tym względzie, które znajdziemy w praktyce planowania i wdrażania polityki publicznej w państwach skandynawskich, mogą być praktycznym dowodem na społeczną efektywność i aksjologiczną właściwość działań. Rozważania na ten temat wsparte zostały bardzo interesującymi studiami przypadków.
Inny aspekt planowania polityki publicznej przez administrację publiczną przeanalizowany został w kontekście modelu wykładni prawa, traktowanej jako wsparcie dla tytułowego procesu. Z pewnością nie sposób wyobrazić sobie w państwach współczesnych prowadzenia polityki publicznej bez stosowania odpowiednich norm prawnych. Te zaś związane są z procesem ich tworzenia, stosowania, ale także wykładni i oddziaływania prawa. Odpowiednio wysoki poziom jakości wykładni prawa ma bardzo istotny wpływ na pojmowanie tekstów aktów normatywnych. Poziom zaś wiedzy wykładniczej podmiotów administracji publicznej ma bardzo istotny wpływ na jakość normatywnego procesu projektowania polityki publicznej oraz rozumienie treści kodowanej w przepisach prawnych. Mimo pełnej świadomości, że w praktyce regulacje prawne nie są jedynym czy najważniejszym czynnikiem sprawczym działań podejmowanych w ramach danej polityki publicznej, a decyduje o tym aktywność podmiotów sfery publicznej i umiejętności ich współpracy, nie sposób jednak lekceważyć wspomnianego procesu wykładni prawa. Ważnym zagadnieniem o wymiarze międzynarodowym poddanym analizie w niniejszym opracowaniu są kolejne kanadyjskie Narodowe Plany Działania oceniane jako instrumenty realizacji inicjatywy Partnerstwa Otwartego Rządu. Koncepcję tę należy uznać za próbę wprowadzenia nowego, a czasami zmodernizowanego, sposobu organizacji działań podejmowanych przez instytucję państwa. Konkretne poczynania zlokalizowane zostały na wszystkich szczeblach organizacyjnych, zarówno w relacjach wewnętrznych, jak i w międzynarodowych. Przygotowanie, planowanie i realizacja wspomnianych planów działania opierały i opierają się na konsultacjach społecznych, które z biegiem czasu zyskiwały w Kanadzie na sprawności. Dotychczasowa aktywność w tej materii ukazuje także, w jaki sposób można m.in. usprawnić współpracę kolegialnego organu egzekutywy z obywatelami lub tę istniejącą między pracownikami podmiotów administracji publicznej. Realizacja inicjatywy Partnerstwa Otwartego Rządu w Kanadzie udowadnia rzeczywiście wysoki stopień zaangażowania rządu w rozwiązywanie istotnych problemów obywateli, jak i wskazuje na wysoki stopień jego odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Nie należy jednak zapominać, że ta niezwykle interesująca inicjatywa z pewnością nie może być pojmowana jako skuteczny sposób radzenia sobie z trudnościami w zakresie sprawowania władzy czy komunikowania się z obywatelami. Prowadzone dotychczas działania oraz ich efekty stanowią część niezbędnych wysiłków, które muszą być kontynuowane w różnych formach i ramach organizacyjnych. Oznaczają one również pewne wnioski dla Polski, dotyczące aktywnego włączenia obywateli i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w procesy planowania i realizacji polityki publicznej na różnych poziomach.
Opracowanie zostało zwieńczone analizą zagadnienia udziału podmiotów administracji publicznej w planowaniu rozwoju regionalnego w Polsce na przykładzie województwa mazowieckiego. Uwidacznia się w tym studium rosnący w dwóch ostatnich dekadach udział nie tylko Rady Ministrów RP, ale i organów samorządów województw, które stały się podmiotami faktycznie dominującymi w dziedzinie planowania rozwoju regionalnego. W przypadku ich działalności w analizowanym zakresie nadal istotna jest konieczność zapewniania im odpowiedniej samodzielności decyzyjnej oraz finansowej. Identyfikowanie przez samorządy województw najważniejszych celów w zakresie rozwoju regionalnego wymaga od nich zarówno znajomości dynamicznie zmieniających się realiów gospodarczych, jak i umiejętności prognozowania oraz planowania rozwoju w perspektywie najbliższych kilkunastu lat, przy uwzględnieniu konieczności dostosowania się do dopiero nadchodzących okoliczności i zjawisk. Planowanie rozwoju regionalnego wymaga ponadto uwzględnienia aktywności innych podmiotów (interesariuszy) życia społecznego i gospodarczego w regionie. Ich działania, jak i te prowadzone przez samorządy województw, powinny się wzajemnie uzupełniać i powinny być prowadzone w uporządkowanym współdziałaniu. Istota skutecznego działania w zakresie planowania oraz realizowania polityki rozwoju regionalnego sprowadza się zasadniczo do identyfikacji szans, możliwości oraz potencjalnych zagrożeń. Lata działalności samorządów polskich województw niewątpliwie pokazują stopniowy wzrost racjonalności działania ich władz. Dalszy i szybszy postęp w tej materii uzależniony jest od wielu czynników. Jednak przede wszystkim należy odejść od wadliwego modelu zarządzania publicznego na rzecz modelu współrządzenia, w którym niezbędne staje się uzyskanie konsensu decyzyjnego.
Przedstawione opracowanie wypada zasadnie traktować jako okazję do zapoczątkowania bardziej szczegółowych dyskusji na temat poszczególnych cykli polityki publicznej i ich społecznej efektywności, w tym także różnych aspektów jej planowania. Analizowane w publikacji zagadnienia, co zrozumiałe, nie wyczerpują problematyki planowania polityki publicznej i udziału w tym procesie organów administracji publicznej. Mają stanowić zaczyn do bardziej szczegółowych studiów porównawczych. Pozostając przy tej tematyce, można by poruszać inne, znaczące problemy dotyczące np. jakości relacji istniejących między politykami, urzędnikami i ekspertami oraz społeczeństwem, jego konkretnymi grupami lub organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w procesie planowania polityki publicznej (lub wybranych polityk sektorowych) czy też wpływu istotnych wydarzeń politycznych, gospodarczych i społecznych na decydentów w zakresie planowania czy zmiany wcześniej przyjętych założeń oraz priorytetów lub ograniczeń w dziedzinie planowania regionalnych i lokalnych polityk sektorowych. Z pewnością takie opracowania powstaną lub już są przygotowywane przez badaczy i praktyków z różnych środowisk, w tym akademickich i samorządowych.
Niezależnie jednak od tego, jak sprawy potoczą się w przyszłości, autorzy niniejszego opracowania w zakresie analizowanych problemów dokonali ich aktualnej oceny, jak i sformułowali istotne wnioski dotyczące różnych aspektów procesu planowania polityki publicznej przez podmioty administracji publicznej. Niewątpliwie część konstatacji i wniosków wykracza nawet poza tak wyznaczony zakres badania i odnosi się do problemów metodologii i istoty nauk o polityce publicznej, ich miejsca w naukach społecznych. Należy wierzyć, że zawarte tu konkluzje będą rozważane i wykorzystane nie tylko na płaszczyźnie naukowej, pozwalając na pełniejszą analizę wielu problemów społeczno-ekonomicznych, ale również w praktyce polityczno-gospodarczej. Należy także wyraźnie zaznaczyć, że w opinii autorów zamieszczone w przedstawianej publikacji opracowania mogą być przydatne i będą wykorzystywane dla celów dydaktycznych przez studentów, doktorantów i pracowników naukowych właściwych kierunków studiów wyższych.
[[[separator]]]
Bogusław Pytlik
Wprowadzenie
Joachim Osiński
Teoretyczne i praktyczne uwarunkowania planowania polityki publicznej przez organy administracji publicznej
1. Wstęp
2. Pojęcia, terminologia i metodologia
3. Nauki o polityce publicznej a ?zarządzanie publiczne"
4. Czego nie rozumieją współcześni specjaliści od ?zarządzania publicznego"
4.1. Współczesny koncept sfery publicznej i jej wyznaczniki teoretyczne
4.2. Sfera publiczna - próby współczesnych opisów i definicji
4.3. Współczesny kształt sfery publicznej i jej zagrożenia
5. Czego jeszcze nie rozumieją specjaliści od ?zarządzania publicznego"?
5.1. Istota demokratycznego państwa a neoliberalny kapitalizm tzw. wolnego rynku
6. Teoretyczne podstawy planowania polityki publicznej
7. Studia przypadku - polityka miejska
8. Studia przypadku - polityka miejska i new public governance w Oslo -planowanie, partycypacja
9. Podsumowanie
Jerzy Oniszczuk
Model wykładni prawa jako wsparcie jakości w procesie planowania polityki publicznej przez administrację
1. Wstęp
2. Problem i koncepcje obowiązywania prawa. Obowiązywanie systemowe -reguły walidacyjne
2.1. Uwagi wprowadzające
2.2. Koncepcje obowiązywania prawa. Systemowy projekt
3. Wykładnia prawa
3.1. Ogólna charakterystyka wykładni
3.2. Koncepcje wykładni prawa
3.2.1. Wykładnie opisowe i normatywne
3.2.2. Typy koncepcji wykładni prawa
3.3. Funkcje wykładni
3.4. Założenia dotyczące racjonalności prawodawcy
3.5. Typy wykładni
3.6. Sposób przeprowadzenia wykładni
4. Reguły inferencyjne. Obowiązywanie w rezultacie wnioskowania. Luka w prawie
5. Reguły kolizyjne (usuwanie sprzeczności norm)
6. Podsumowanie. Wykładnia źródłem prawa
Izabela Zawiślińska
Narodowy plan działania jako instrument realizacji inicjatywy partnerstwa otwartego rządu na przykładzie Kanady
1. Istota koncepcji Partnerstwa Otwartego Rządu (OGP)
2. Kanada w Partnerstwie Otwartego Rządu
2.1. Pierwszy Narodowy Plan Działania na lata 2012-2013 -Canada's Action Plan on Open Government
2.2.Drugi Narodowy Plan Działania na lata 2014-2016 -Canada's Action Plan on Open Government 2014-2016
2.3. Narodowy Plan Działania na lata 2016-2018 - Third Biennial Plan to the Open Government Partnership (2016-2018)
3. Podsumowanie
Bogusław Pytlik
Podmioty administracji publicznej w planowaniu rozwoju regionalnego w Polsce - na przykładzie województwa mazowieckiego
1. Wstęp
2. Planowanie polityki publicznej przez podmioty administracji rządowej i samorządowej - zarys problemu
3. Udział samorządu województwa w planowaniu i tworzeniu rozwoju regionalnego
4. Cele rozwojowe planowane w województwie mazowieckim do 2023 r.
4.1. Poprawa jakości badań oraz wzmocnienie współpracy sektora nauki i gospodarki
4.2. Poprawa dostępności regionalnej oraz wzmacnianie metropolitalnych funkcji Warszawy
4.3. Poprawa bezpieczeństwa energetycznego województwa
4.4. Optymalizacja gospodarowania wodami
4.5. Lepsze wykorzystanie istniejącego potencjału przyrodniczego i kulturowego województwa
4.6. Zwiększenie poziomu zatrudnienia w województwie
4.7. Redukcja poziomu wykluczenia społecznego
4.8. Podniesienie poziomu wykształcenia i kompetencji w regionie
4.9. Dbałość o jakość i dostępność usług w zakresie ochrony zdrowia
4.10. Rozwój miasta wojewódzkiego i obszarów powiązanych z nim funkcjonalnie oraz miast regionalnych i subregionalnych
4.11. Rewitalizacja dzielnic i miast w celu zahamowania niekorzystnych zjawisk społecznych i gospodarczych
5. Podsumowanie
Bibliografia
Opis
Wstęp
WPROWADZENIE
Bogusław Pytlik
Podejmując w prezentowanym opracowaniu istotne, wybrane zagadnienia dotyczące planowania polityki publicznej, jego autorzy kontynuują prowadzone od kilku lat badania poświęcone mechanizmom funkcjonowania współczesnego państwa i jego organów, analizowanym z perspektywy nauk o polityce publicznej. Jej istota, przez którą należy rozumieć systemowe i uporządkowane działania instytucji publicznych skierowane na realizację podstawowych funkcji państwa oraz rozwiązywanie zasadniczych problemów zbiorowych powoduje, że analizowanie polityki publicznej powinno przede wszystkim odbywać się w ujęciu procesowym. Mając jednak na uwadze fakt, że polityka publiczna nie sprowadza się wyłącznie do regulacji prawnych zawartych w aktach normatywnych oraz treści konkretnych programów lub strategii, istotne staje się zwrócenie baczniejszej uwagi na jej cykliczność. Cykle polityki publicznej obejmują konkretne etapy prowadzonych działań, do których zasadniczo zalicza się: 1) rozpoznanie, wyodrębnienie i ustalenie listy problemów, tzw. ustalenie agendy, 2) formułowanie treści polityki publicznej, 3) proces decyzyjny polegający na wyborze konkretnych rozwiązań, 4) wdrożenie rozwiązań - implementacja polityki publicznej, 5) monitorowanie rezultatów - ewaluacja polityki publicznej . Biorąc zatem pod uwagę wspomnianą cykliczność, autorzy prezentowanego opracowania postanowili przedstawić rozważania poświęcone aktywności podmiotów administracji publicznej w dziedzinie planowania polityki publicznej.
Na wstępie wypada zwrócić uwagę na fakt, że obecnie coraz wyraźniej poszukuje się nowych rozwiązań w sferze współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami zarówno wewnątrzkrajowymi, jak i międzynarodowymi. Potrzeba stworzenia takich rozwiązań wynika przede wszystkim z racji uzasadnionej konieczności zastąpienia nieefektywnej koncepcji tzw. nowego zarządzania publicznego (new public management), które w czasie dominacji doktryny, a właściwie ideologii, neoliberalnej wyparło klasyczne zarządzanie publiczne . Jak się jednak okazuje, proces ten nie jest nieodwracalny. Bez większych trudności można dostrzec, że w miejsce new public management postuluje się od pewnego czasu wprowadzenie ?współzarządzania publicznego" (public governance), w którym zasadniczo zwraca się uwagę na występowanie interakcji między różnymi podmiotami, działającymi na rzecz osiągnięcia wspólnych celów, ale niestety już nie na stopień efektywności społecznej tych działań. Co niezwykle istotne, public governance nie uwzględnia specyfiki aksjologicznych podstaw funkcjonowania państwa oraz otwartości i transparentności jego instytucji, a zatem i podmiotów administracji publicznej. Ponadto, nie sposób, opierając się na założeniach public governance, przyjąć, że możliwe w praktyce byłoby ?zarządzanie obywatelami" przez organy administracji publicznej. Wszak taka sytuacja oznaczałaby uprzedmiotowienie jednostek ludzkich, dysponujących prawami podmiotowymi. Ostatnia z kwestii, dotycząca zasadniczych wad public governance, odnosi się do demokratycznych zasad i procedur, na których opiera się funkcjonowanie podmiotów administracji publicznej, w tym zwłaszcza administracji samorządowej. Zasady te jednak nie mają zbyt wiele wspólnego z funkcjonowaniem przedsiębiorstw i innych podmiotów gospodarczych, będących genetycznie bliskimi public governance.
O licznych wadach public governance można się dowiedzieć tak z powszechnie dostępnej literatury przedmiotu, jak też z treści rozdziału pierwszego prezentowanego opracowania. Mając na uwadze sygnalizowane w tym miejscu niedostatki public governance, z pewnością warto poświęcić uwagę innej koncepcji, tj. nowego współrządzenia publicznego (new publicgovernance), odznaczającej się nie tylko walorami teoretycznymi, ale i praktycznymi, rodzącymi pozytywne skutki w postaci konkretnych stylów prowadzenia polityki w ramach i przez administrację publiczną, jako istotny podmiot polityki publicznej na różnych poziomach. Przykłady rozwiązań w tym względzie, które znajdziemy w praktyce planowania i wdrażania polityki publicznej w państwach skandynawskich, mogą być praktycznym dowodem na społeczną efektywność i aksjologiczną właściwość działań. Rozważania na ten temat wsparte zostały bardzo interesującymi studiami przypadków.
Inny aspekt planowania polityki publicznej przez administrację publiczną przeanalizowany został w kontekście modelu wykładni prawa, traktowanej jako wsparcie dla tytułowego procesu. Z pewnością nie sposób wyobrazić sobie w państwach współczesnych prowadzenia polityki publicznej bez stosowania odpowiednich norm prawnych. Te zaś związane są z procesem ich tworzenia, stosowania, ale także wykładni i oddziaływania prawa. Odpowiednio wysoki poziom jakości wykładni prawa ma bardzo istotny wpływ na pojmowanie tekstów aktów normatywnych. Poziom zaś wiedzy wykładniczej podmiotów administracji publicznej ma bardzo istotny wpływ na jakość normatywnego procesu projektowania polityki publicznej oraz rozumienie treści kodowanej w przepisach prawnych. Mimo pełnej świadomości, że w praktyce regulacje prawne nie są jedynym czy najważniejszym czynnikiem sprawczym działań podejmowanych w ramach danej polityki publicznej, a decyduje o tym aktywność podmiotów sfery publicznej i umiejętności ich współpracy, nie sposób jednak lekceważyć wspomnianego procesu wykładni prawa. Ważnym zagadnieniem o wymiarze międzynarodowym poddanym analizie w niniejszym opracowaniu są kolejne kanadyjskie Narodowe Plany Działania oceniane jako instrumenty realizacji inicjatywy Partnerstwa Otwartego Rządu. Koncepcję tę należy uznać za próbę wprowadzenia nowego, a czasami zmodernizowanego, sposobu organizacji działań podejmowanych przez instytucję państwa. Konkretne poczynania zlokalizowane zostały na wszystkich szczeblach organizacyjnych, zarówno w relacjach wewnętrznych, jak i w międzynarodowych. Przygotowanie, planowanie i realizacja wspomnianych planów działania opierały i opierają się na konsultacjach społecznych, które z biegiem czasu zyskiwały w Kanadzie na sprawności. Dotychczasowa aktywność w tej materii ukazuje także, w jaki sposób można m.in. usprawnić współpracę kolegialnego organu egzekutywy z obywatelami lub tę istniejącą między pracownikami podmiotów administracji publicznej. Realizacja inicjatywy Partnerstwa Otwartego Rządu w Kanadzie udowadnia rzeczywiście wysoki stopień zaangażowania rządu w rozwiązywanie istotnych problemów obywateli, jak i wskazuje na wysoki stopień jego odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Nie należy jednak zapominać, że ta niezwykle interesująca inicjatywa z pewnością nie może być pojmowana jako skuteczny sposób radzenia sobie z trudnościami w zakresie sprawowania władzy czy komunikowania się z obywatelami. Prowadzone dotychczas działania oraz ich efekty stanowią część niezbędnych wysiłków, które muszą być kontynuowane w różnych formach i ramach organizacyjnych. Oznaczają one również pewne wnioski dla Polski, dotyczące aktywnego włączenia obywateli i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w procesy planowania i realizacji polityki publicznej na różnych poziomach.
Opracowanie zostało zwieńczone analizą zagadnienia udziału podmiotów administracji publicznej w planowaniu rozwoju regionalnego w Polsce na przykładzie województwa mazowieckiego. Uwidacznia się w tym studium rosnący w dwóch ostatnich dekadach udział nie tylko Rady Ministrów RP, ale i organów samorządów województw, które stały się podmiotami faktycznie dominującymi w dziedzinie planowania rozwoju regionalnego. W przypadku ich działalności w analizowanym zakresie nadal istotna jest konieczność zapewniania im odpowiedniej samodzielności decyzyjnej oraz finansowej. Identyfikowanie przez samorządy województw najważniejszych celów w zakresie rozwoju regionalnego wymaga od nich zarówno znajomości dynamicznie zmieniających się realiów gospodarczych, jak i umiejętności prognozowania oraz planowania rozwoju w perspektywie najbliższych kilkunastu lat, przy uwzględnieniu konieczności dostosowania się do dopiero nadchodzących okoliczności i zjawisk. Planowanie rozwoju regionalnego wymaga ponadto uwzględnienia aktywności innych podmiotów (interesariuszy) życia społecznego i gospodarczego w regionie. Ich działania, jak i te prowadzone przez samorządy województw, powinny się wzajemnie uzupełniać i powinny być prowadzone w uporządkowanym współdziałaniu. Istota skutecznego działania w zakresie planowania oraz realizowania polityki rozwoju regionalnego sprowadza się zasadniczo do identyfikacji szans, możliwości oraz potencjalnych zagrożeń. Lata działalności samorządów polskich województw niewątpliwie pokazują stopniowy wzrost racjonalności działania ich władz. Dalszy i szybszy postęp w tej materii uzależniony jest od wielu czynników. Jednak przede wszystkim należy odejść od wadliwego modelu zarządzania publicznego na rzecz modelu współrządzenia, w którym niezbędne staje się uzyskanie konsensu decyzyjnego.
Przedstawione opracowanie wypada zasadnie traktować jako okazję do zapoczątkowania bardziej szczegółowych dyskusji na temat poszczególnych cykli polityki publicznej i ich społecznej efektywności, w tym także różnych aspektów jej planowania. Analizowane w publikacji zagadnienia, co zrozumiałe, nie wyczerpują problematyki planowania polityki publicznej i udziału w tym procesie organów administracji publicznej. Mają stanowić zaczyn do bardziej szczegółowych studiów porównawczych. Pozostając przy tej tematyce, można by poruszać inne, znaczące problemy dotyczące np. jakości relacji istniejących między politykami, urzędnikami i ekspertami oraz społeczeństwem, jego konkretnymi grupami lub organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w procesie planowania polityki publicznej (lub wybranych polityk sektorowych) czy też wpływu istotnych wydarzeń politycznych, gospodarczych i społecznych na decydentów w zakresie planowania czy zmiany wcześniej przyjętych założeń oraz priorytetów lub ograniczeń w dziedzinie planowania regionalnych i lokalnych polityk sektorowych. Z pewnością takie opracowania powstaną lub już są przygotowywane przez badaczy i praktyków z różnych środowisk, w tym akademickich i samorządowych.
Niezależnie jednak od tego, jak sprawy potoczą się w przyszłości, autorzy niniejszego opracowania w zakresie analizowanych problemów dokonali ich aktualnej oceny, jak i sformułowali istotne wnioski dotyczące różnych aspektów procesu planowania polityki publicznej przez podmioty administracji publicznej. Niewątpliwie część konstatacji i wniosków wykracza nawet poza tak wyznaczony zakres badania i odnosi się do problemów metodologii i istoty nauk o polityce publicznej, ich miejsca w naukach społecznych. Należy wierzyć, że zawarte tu konkluzje będą rozważane i wykorzystane nie tylko na płaszczyźnie naukowej, pozwalając na pełniejszą analizę wielu problemów społeczno-ekonomicznych, ale również w praktyce polityczno-gospodarczej. Należy także wyraźnie zaznaczyć, że w opinii autorów zamieszczone w przedstawianej publikacji opracowania mogą być przydatne i będą wykorzystywane dla celów dydaktycznych przez studentów, doktorantów i pracowników naukowych właściwych kierunków studiów wyższych.
Spis treści
Bogusław Pytlik
Wprowadzenie
Joachim Osiński
Teoretyczne i praktyczne uwarunkowania planowania polityki publicznej przez organy administracji publicznej
1. Wstęp
2. Pojęcia, terminologia i metodologia
3. Nauki o polityce publicznej a ?zarządzanie publiczne"
4. Czego nie rozumieją współcześni specjaliści od ?zarządzania publicznego"
4.1. Współczesny koncept sfery publicznej i jej wyznaczniki teoretyczne
4.2. Sfera publiczna - próby współczesnych opisów i definicji
4.3. Współczesny kształt sfery publicznej i jej zagrożenia
5. Czego jeszcze nie rozumieją specjaliści od ?zarządzania publicznego"?
5.1. Istota demokratycznego państwa a neoliberalny kapitalizm tzw. wolnego rynku
6. Teoretyczne podstawy planowania polityki publicznej
7. Studia przypadku - polityka miejska
8. Studia przypadku - polityka miejska i new public governance w Oslo -planowanie, partycypacja
9. Podsumowanie
Jerzy Oniszczuk
Model wykładni prawa jako wsparcie jakości w procesie planowania polityki publicznej przez administrację
1. Wstęp
2. Problem i koncepcje obowiązywania prawa. Obowiązywanie systemowe -reguły walidacyjne
2.1. Uwagi wprowadzające
2.2. Koncepcje obowiązywania prawa. Systemowy projekt
3. Wykładnia prawa
3.1. Ogólna charakterystyka wykładni
3.2. Koncepcje wykładni prawa
3.2.1. Wykładnie opisowe i normatywne
3.2.2. Typy koncepcji wykładni prawa
3.3. Funkcje wykładni
3.4. Założenia dotyczące racjonalności prawodawcy
3.5. Typy wykładni
3.6. Sposób przeprowadzenia wykładni
4. Reguły inferencyjne. Obowiązywanie w rezultacie wnioskowania. Luka w prawie
5. Reguły kolizyjne (usuwanie sprzeczności norm)
6. Podsumowanie. Wykładnia źródłem prawa
Izabela Zawiślińska
Narodowy plan działania jako instrument realizacji inicjatywy partnerstwa otwartego rządu na przykładzie Kanady
1. Istota koncepcji Partnerstwa Otwartego Rządu (OGP)
2. Kanada w Partnerstwie Otwartego Rządu
2.1. Pierwszy Narodowy Plan Działania na lata 2012-2013 -Canada's Action Plan on Open Government
2.2.Drugi Narodowy Plan Działania na lata 2014-2016 -Canada's Action Plan on Open Government 2014-2016
2.3. Narodowy Plan Działania na lata 2016-2018 - Third Biennial Plan to the Open Government Partnership (2016-2018)
3. Podsumowanie
Bogusław Pytlik
Podmioty administracji publicznej w planowaniu rozwoju regionalnego w Polsce - na przykładzie województwa mazowieckiego
1. Wstęp
2. Planowanie polityki publicznej przez podmioty administracji rządowej i samorządowej - zarys problemu
3. Udział samorządu województwa w planowaniu i tworzeniu rozwoju regionalnego
4. Cele rozwojowe planowane w województwie mazowieckim do 2023 r.
4.1. Poprawa jakości badań oraz wzmocnienie współpracy sektora nauki i gospodarki
4.2. Poprawa dostępności regionalnej oraz wzmacnianie metropolitalnych funkcji Warszawy
4.3. Poprawa bezpieczeństwa energetycznego województwa
4.4. Optymalizacja gospodarowania wodami
4.5. Lepsze wykorzystanie istniejącego potencjału przyrodniczego i kulturowego województwa
4.6. Zwiększenie poziomu zatrudnienia w województwie
4.7. Redukcja poziomu wykluczenia społecznego
4.8. Podniesienie poziomu wykształcenia i kompetencji w regionie
4.9. Dbałość o jakość i dostępność usług w zakresie ochrony zdrowia
4.10. Rozwój miasta wojewódzkiego i obszarów powiązanych z nim funkcjonalnie oraz miast regionalnych i subregionalnych
4.11. Rewitalizacja dzielnic i miast w celu zahamowania niekorzystnych zjawisk społecznych i gospodarczych
5. Podsumowanie
Bibliografia
Opinie
WPROWADZENIE
Bogusław Pytlik
Podejmując w prezentowanym opracowaniu istotne, wybrane zagadnienia dotyczące planowania polityki publicznej, jego autorzy kontynuują prowadzone od kilku lat badania poświęcone mechanizmom funkcjonowania współczesnego państwa i jego organów, analizowanym z perspektywy nauk o polityce publicznej. Jej istota, przez którą należy rozumieć systemowe i uporządkowane działania instytucji publicznych skierowane na realizację podstawowych funkcji państwa oraz rozwiązywanie zasadniczych problemów zbiorowych powoduje, że analizowanie polityki publicznej powinno przede wszystkim odbywać się w ujęciu procesowym. Mając jednak na uwadze fakt, że polityka publiczna nie sprowadza się wyłącznie do regulacji prawnych zawartych w aktach normatywnych oraz treści konkretnych programów lub strategii, istotne staje się zwrócenie baczniejszej uwagi na jej cykliczność. Cykle polityki publicznej obejmują konkretne etapy prowadzonych działań, do których zasadniczo zalicza się: 1) rozpoznanie, wyodrębnienie i ustalenie listy problemów, tzw. ustalenie agendy, 2) formułowanie treści polityki publicznej, 3) proces decyzyjny polegający na wyborze konkretnych rozwiązań, 4) wdrożenie rozwiązań - implementacja polityki publicznej, 5) monitorowanie rezultatów - ewaluacja polityki publicznej . Biorąc zatem pod uwagę wspomnianą cykliczność, autorzy prezentowanego opracowania postanowili przedstawić rozważania poświęcone aktywności podmiotów administracji publicznej w dziedzinie planowania polityki publicznej.
Na wstępie wypada zwrócić uwagę na fakt, że obecnie coraz wyraźniej poszukuje się nowych rozwiązań w sferze współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami zarówno wewnątrzkrajowymi, jak i międzynarodowymi. Potrzeba stworzenia takich rozwiązań wynika przede wszystkim z racji uzasadnionej konieczności zastąpienia nieefektywnej koncepcji tzw. nowego zarządzania publicznego (new public management), które w czasie dominacji doktryny, a właściwie ideologii, neoliberalnej wyparło klasyczne zarządzanie publiczne . Jak się jednak okazuje, proces ten nie jest nieodwracalny. Bez większych trudności można dostrzec, że w miejsce new public management postuluje się od pewnego czasu wprowadzenie ?współzarządzania publicznego" (public governance), w którym zasadniczo zwraca się uwagę na występowanie interakcji między różnymi podmiotami, działającymi na rzecz osiągnięcia wspólnych celów, ale niestety już nie na stopień efektywności społecznej tych działań. Co niezwykle istotne, public governance nie uwzględnia specyfiki aksjologicznych podstaw funkcjonowania państwa oraz otwartości i transparentności jego instytucji, a zatem i podmiotów administracji publicznej. Ponadto, nie sposób, opierając się na założeniach public governance, przyjąć, że możliwe w praktyce byłoby ?zarządzanie obywatelami" przez organy administracji publicznej. Wszak taka sytuacja oznaczałaby uprzedmiotowienie jednostek ludzkich, dysponujących prawami podmiotowymi. Ostatnia z kwestii, dotycząca zasadniczych wad public governance, odnosi się do demokratycznych zasad i procedur, na których opiera się funkcjonowanie podmiotów administracji publicznej, w tym zwłaszcza administracji samorządowej. Zasady te jednak nie mają zbyt wiele wspólnego z funkcjonowaniem przedsiębiorstw i innych podmiotów gospodarczych, będących genetycznie bliskimi public governance.
O licznych wadach public governance można się dowiedzieć tak z powszechnie dostępnej literatury przedmiotu, jak też z treści rozdziału pierwszego prezentowanego opracowania. Mając na uwadze sygnalizowane w tym miejscu niedostatki public governance, z pewnością warto poświęcić uwagę innej koncepcji, tj. nowego współrządzenia publicznego (new publicgovernance), odznaczającej się nie tylko walorami teoretycznymi, ale i praktycznymi, rodzącymi pozytywne skutki w postaci konkretnych stylów prowadzenia polityki w ramach i przez administrację publiczną, jako istotny podmiot polityki publicznej na różnych poziomach. Przykłady rozwiązań w tym względzie, które znajdziemy w praktyce planowania i wdrażania polityki publicznej w państwach skandynawskich, mogą być praktycznym dowodem na społeczną efektywność i aksjologiczną właściwość działań. Rozważania na ten temat wsparte zostały bardzo interesującymi studiami przypadków.
Inny aspekt planowania polityki publicznej przez administrację publiczną przeanalizowany został w kontekście modelu wykładni prawa, traktowanej jako wsparcie dla tytułowego procesu. Z pewnością nie sposób wyobrazić sobie w państwach współczesnych prowadzenia polityki publicznej bez stosowania odpowiednich norm prawnych. Te zaś związane są z procesem ich tworzenia, stosowania, ale także wykładni i oddziaływania prawa. Odpowiednio wysoki poziom jakości wykładni prawa ma bardzo istotny wpływ na pojmowanie tekstów aktów normatywnych. Poziom zaś wiedzy wykładniczej podmiotów administracji publicznej ma bardzo istotny wpływ na jakość normatywnego procesu projektowania polityki publicznej oraz rozumienie treści kodowanej w przepisach prawnych. Mimo pełnej świadomości, że w praktyce regulacje prawne nie są jedynym czy najważniejszym czynnikiem sprawczym działań podejmowanych w ramach danej polityki publicznej, a decyduje o tym aktywność podmiotów sfery publicznej i umiejętności ich współpracy, nie sposób jednak lekceważyć wspomnianego procesu wykładni prawa. Ważnym zagadnieniem o wymiarze międzynarodowym poddanym analizie w niniejszym opracowaniu są kolejne kanadyjskie Narodowe Plany Działania oceniane jako instrumenty realizacji inicjatywy Partnerstwa Otwartego Rządu. Koncepcję tę należy uznać za próbę wprowadzenia nowego, a czasami zmodernizowanego, sposobu organizacji działań podejmowanych przez instytucję państwa. Konkretne poczynania zlokalizowane zostały na wszystkich szczeblach organizacyjnych, zarówno w relacjach wewnętrznych, jak i w międzynarodowych. Przygotowanie, planowanie i realizacja wspomnianych planów działania opierały i opierają się na konsultacjach społecznych, które z biegiem czasu zyskiwały w Kanadzie na sprawności. Dotychczasowa aktywność w tej materii ukazuje także, w jaki sposób można m.in. usprawnić współpracę kolegialnego organu egzekutywy z obywatelami lub tę istniejącą między pracownikami podmiotów administracji publicznej. Realizacja inicjatywy Partnerstwa Otwartego Rządu w Kanadzie udowadnia rzeczywiście wysoki stopień zaangażowania rządu w rozwiązywanie istotnych problemów obywateli, jak i wskazuje na wysoki stopień jego odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Nie należy jednak zapominać, że ta niezwykle interesująca inicjatywa z pewnością nie może być pojmowana jako skuteczny sposób radzenia sobie z trudnościami w zakresie sprawowania władzy czy komunikowania się z obywatelami. Prowadzone dotychczas działania oraz ich efekty stanowią część niezbędnych wysiłków, które muszą być kontynuowane w różnych formach i ramach organizacyjnych. Oznaczają one również pewne wnioski dla Polski, dotyczące aktywnego włączenia obywateli i organizacji społeczeństwa obywatelskiego w procesy planowania i realizacji polityki publicznej na różnych poziomach.
Opracowanie zostało zwieńczone analizą zagadnienia udziału podmiotów administracji publicznej w planowaniu rozwoju regionalnego w Polsce na przykładzie województwa mazowieckiego. Uwidacznia się w tym studium rosnący w dwóch ostatnich dekadach udział nie tylko Rady Ministrów RP, ale i organów samorządów województw, które stały się podmiotami faktycznie dominującymi w dziedzinie planowania rozwoju regionalnego. W przypadku ich działalności w analizowanym zakresie nadal istotna jest konieczność zapewniania im odpowiedniej samodzielności decyzyjnej oraz finansowej. Identyfikowanie przez samorządy województw najważniejszych celów w zakresie rozwoju regionalnego wymaga od nich zarówno znajomości dynamicznie zmieniających się realiów gospodarczych, jak i umiejętności prognozowania oraz planowania rozwoju w perspektywie najbliższych kilkunastu lat, przy uwzględnieniu konieczności dostosowania się do dopiero nadchodzących okoliczności i zjawisk. Planowanie rozwoju regionalnego wymaga ponadto uwzględnienia aktywności innych podmiotów (interesariuszy) życia społecznego i gospodarczego w regionie. Ich działania, jak i te prowadzone przez samorządy województw, powinny się wzajemnie uzupełniać i powinny być prowadzone w uporządkowanym współdziałaniu. Istota skutecznego działania w zakresie planowania oraz realizowania polityki rozwoju regionalnego sprowadza się zasadniczo do identyfikacji szans, możliwości oraz potencjalnych zagrożeń. Lata działalności samorządów polskich województw niewątpliwie pokazują stopniowy wzrost racjonalności działania ich władz. Dalszy i szybszy postęp w tej materii uzależniony jest od wielu czynników. Jednak przede wszystkim należy odejść od wadliwego modelu zarządzania publicznego na rzecz modelu współrządzenia, w którym niezbędne staje się uzyskanie konsensu decyzyjnego.
Przedstawione opracowanie wypada zasadnie traktować jako okazję do zapoczątkowania bardziej szczegółowych dyskusji na temat poszczególnych cykli polityki publicznej i ich społecznej efektywności, w tym także różnych aspektów jej planowania. Analizowane w publikacji zagadnienia, co zrozumiałe, nie wyczerpują problematyki planowania polityki publicznej i udziału w tym procesie organów administracji publicznej. Mają stanowić zaczyn do bardziej szczegółowych studiów porównawczych. Pozostając przy tej tematyce, można by poruszać inne, znaczące problemy dotyczące np. jakości relacji istniejących między politykami, urzędnikami i ekspertami oraz społeczeństwem, jego konkretnymi grupami lub organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w procesie planowania polityki publicznej (lub wybranych polityk sektorowych) czy też wpływu istotnych wydarzeń politycznych, gospodarczych i społecznych na decydentów w zakresie planowania czy zmiany wcześniej przyjętych założeń oraz priorytetów lub ograniczeń w dziedzinie planowania regionalnych i lokalnych polityk sektorowych. Z pewnością takie opracowania powstaną lub już są przygotowywane przez badaczy i praktyków z różnych środowisk, w tym akademickich i samorządowych.
Niezależnie jednak od tego, jak sprawy potoczą się w przyszłości, autorzy niniejszego opracowania w zakresie analizowanych problemów dokonali ich aktualnej oceny, jak i sformułowali istotne wnioski dotyczące różnych aspektów procesu planowania polityki publicznej przez podmioty administracji publicznej. Niewątpliwie część konstatacji i wniosków wykracza nawet poza tak wyznaczony zakres badania i odnosi się do problemów metodologii i istoty nauk o polityce publicznej, ich miejsca w naukach społecznych. Należy wierzyć, że zawarte tu konkluzje będą rozważane i wykorzystane nie tylko na płaszczyźnie naukowej, pozwalając na pełniejszą analizę wielu problemów społeczno-ekonomicznych, ale również w praktyce polityczno-gospodarczej. Należy także wyraźnie zaznaczyć, że w opinii autorów zamieszczone w przedstawianej publikacji opracowania mogą być przydatne i będą wykorzystywane dla celów dydaktycznych przez studentów, doktorantów i pracowników naukowych właściwych kierunków studiów wyższych.
Bogusław Pytlik
Wprowadzenie
Joachim Osiński
Teoretyczne i praktyczne uwarunkowania planowania polityki publicznej przez organy administracji publicznej
1. Wstęp
2. Pojęcia, terminologia i metodologia
3. Nauki o polityce publicznej a ?zarządzanie publiczne"
4. Czego nie rozumieją współcześni specjaliści od ?zarządzania publicznego"
4.1. Współczesny koncept sfery publicznej i jej wyznaczniki teoretyczne
4.2. Sfera publiczna - próby współczesnych opisów i definicji
4.3. Współczesny kształt sfery publicznej i jej zagrożenia
5. Czego jeszcze nie rozumieją specjaliści od ?zarządzania publicznego"?
5.1. Istota demokratycznego państwa a neoliberalny kapitalizm tzw. wolnego rynku
6. Teoretyczne podstawy planowania polityki publicznej
7. Studia przypadku - polityka miejska
8. Studia przypadku - polityka miejska i new public governance w Oslo -planowanie, partycypacja
9. Podsumowanie
Jerzy Oniszczuk
Model wykładni prawa jako wsparcie jakości w procesie planowania polityki publicznej przez administrację
1. Wstęp
2. Problem i koncepcje obowiązywania prawa. Obowiązywanie systemowe -reguły walidacyjne
2.1. Uwagi wprowadzające
2.2. Koncepcje obowiązywania prawa. Systemowy projekt
3. Wykładnia prawa
3.1. Ogólna charakterystyka wykładni
3.2. Koncepcje wykładni prawa
3.2.1. Wykładnie opisowe i normatywne
3.2.2. Typy koncepcji wykładni prawa
3.3. Funkcje wykładni
3.4. Założenia dotyczące racjonalności prawodawcy
3.5. Typy wykładni
3.6. Sposób przeprowadzenia wykładni
4. Reguły inferencyjne. Obowiązywanie w rezultacie wnioskowania. Luka w prawie
5. Reguły kolizyjne (usuwanie sprzeczności norm)
6. Podsumowanie. Wykładnia źródłem prawa
Izabela Zawiślińska
Narodowy plan działania jako instrument realizacji inicjatywy partnerstwa otwartego rządu na przykładzie Kanady
1. Istota koncepcji Partnerstwa Otwartego Rządu (OGP)
2. Kanada w Partnerstwie Otwartego Rządu
2.1. Pierwszy Narodowy Plan Działania na lata 2012-2013 -Canada's Action Plan on Open Government
2.2.Drugi Narodowy Plan Działania na lata 2014-2016 -Canada's Action Plan on Open Government 2014-2016
2.3. Narodowy Plan Działania na lata 2016-2018 - Third Biennial Plan to the Open Government Partnership (2016-2018)
3. Podsumowanie
Bogusław Pytlik
Podmioty administracji publicznej w planowaniu rozwoju regionalnego w Polsce - na przykładzie województwa mazowieckiego
1. Wstęp
2. Planowanie polityki publicznej przez podmioty administracji rządowej i samorządowej - zarys problemu
3. Udział samorządu województwa w planowaniu i tworzeniu rozwoju regionalnego
4. Cele rozwojowe planowane w województwie mazowieckim do 2023 r.
4.1. Poprawa jakości badań oraz wzmocnienie współpracy sektora nauki i gospodarki
4.2. Poprawa dostępności regionalnej oraz wzmacnianie metropolitalnych funkcji Warszawy
4.3. Poprawa bezpieczeństwa energetycznego województwa
4.4. Optymalizacja gospodarowania wodami
4.5. Lepsze wykorzystanie istniejącego potencjału przyrodniczego i kulturowego województwa
4.6. Zwiększenie poziomu zatrudnienia w województwie
4.7. Redukcja poziomu wykluczenia społecznego
4.8. Podniesienie poziomu wykształcenia i kompetencji w regionie
4.9. Dbałość o jakość i dostępność usług w zakresie ochrony zdrowia
4.10. Rozwój miasta wojewódzkiego i obszarów powiązanych z nim funkcjonalnie oraz miast regionalnych i subregionalnych
4.11. Rewitalizacja dzielnic i miast w celu zahamowania niekorzystnych zjawisk społecznych i gospodarczych
5. Podsumowanie
Bibliografia
